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| 发文标题： |
浙江省审计厅关于印发《浙江省市县党政主要领导干部经济责任审计操作规程[试行]》的通知 |
| 发文文号： |
浙审责[2011]86号 |
| 发文部门： |
浙江省审计厅
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| 发文时间： |
2011-11-1 |
| 实施时间： |
2012-1-1 |
| 法规类型： |
审计实施办法
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| 所属行业： |
国家机关、政党机关和社会团体
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| 所属区域： |
浙江
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| 阅读人次： |
3859 |
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| 发文内容： |
市、县(市、区)审计局，省厅各处室、直属各单位：
为规范市、县(市、区)党政主要领导干部经济责任审计工作，加强审计业务管理，提高审计工作质量，《浙江省市县党政主要领导干部经济责任审计操作规程(试行)》已经厅长办公会议研究同意，现印发给你们，请遵照执行。
第一章 总则
第一条 为了规范市县党政主要领导干部经济责任审计行为，提高审计质量，防范审计风险，根据《中华人民共和国国家审计准则》、《审计署关于深化经济责任审计工作的指导意见》和《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》等有关规定，结合审计工作实际，制定本规程。
第二条 根据干部管理权限，本规程所称的市县党政主要领导干部是指除杭州、宁波市本级以外的市、县(市、区)党委书记和行政首长，包括主持工作一年以上的副职领导干部。
第三条 市县党政主要领导干部经济责任审计目标是：以科学发展观为指导，探索经济责任审计工作为党管干部服务的实现途径，通过揭露权力失控、决策失误、行为失范方面的突出问题，推进权力运行公开化、资源配置市场化和操作行为规范化，发挥经济责任审计在推动完善国家治理、促进经济社会科学发展中的作用，不断提高地方党委政府科学执政、民主执政和依法执政水平。
第四条 市县党政主要领导干部经济责任审计实行“五统一”，即统一组织、统一方案、统一实施、统一处理、统一考核的审计组织管理模式。
第五条 市县党政主要领导干部经济责任审计运用信息化技术。
(一)构建经济责任审计数字化平台。积极利用通信技术、通讯融合技术等多种手段创新审计项目管理和组织方式。所有审计资料电子稿均通过OA系统和AO系统进行流转。
(二)建立审计对象动态管理机制。省审计厅运用信息技术建设经济责任审计对象数据库，及时收录被审计市县党委政府主要领导干部基本概况、领导干部年度总结报告、领导干部离任交接资料、经济责任审计结果和结果运用情况、经济责任审计整改情况等资料，实行动态管理。
(三)开展数据式审计。在审计实施中应用审计分析评价系统和网络问卷调查软件等经济责任审计软件，加大软件开发力度，着力应用数据分析功能，规范审计行为，提高审计效率。
第二章 审计实施的程序
第六条 每年初由省审计厅制定审计工作方案，召开全省市县党政主要领导干部经济责任审计自查布置会，组织审计组成员培训，明确审计任务和新的要求。
第七条 审计机关应当在实施审计三个工作日前，向被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位(以下简称所在单位)送达审计通知书。同时应当告知被审计领导干部及其所在单位、以及其他有关单位对所提供资料的真实性、完整性负责，并作出书面承诺。
第八条 审计机关实施经济责任审计时应当进行审计公示。公示内容包括审计范围和内容、审计时间、审计人员纪律以及举报电话。审计公示的电子文档在被审计地方的政府网站公布，纸质文档在被审计地方的公告栏张贴。
第九条 审计组根据审计工作方案要求制定审计实施方案。在制定审计实施方案前，应当进行充分深入的审计调查，包括广泛听取各方面的意见、查阅有关资料，重点掌握被审计领导干部的工作思路、工作举措，梳理被审计领导干部所做的重要决策、重点工作，确定审计工作重点。
第十条 审计机关实施经济责任审计时，应当召开审计进点会。具体召开时间由省审计厅确定，会议事项由当地党委政府负责组织安排。
(一)审计进点会参加人员应当包括：
1.被审计市县党委、人大、政府、政协四套班子成员；
2.被审计市县党委、政府各自下属单位(审计县委书记县长时包括乡镇、街道)和部门党政主要负责人；
3.被审计市县的上级组织部门和审计机关负责人；
4.其他需要参加人员。
(二)审计进点会议程如下：
1.省委(市委)组织部、省审计厅等领导讲话；
2.审计组组长介绍审计工作安排及审计要求；
3.市县长作述职报告；
4.书记作述职报告并表态发言；
5.政绩测评。
具体会议议程根据实际情况可作相应调整。
第十一条 在实施经济责任审计过程中，审计人员应当向书记、市县长本人，现任书记、市县长(如果是离任审计)，副书记、常务副市县长，人大常委会主任或常务副主任、人大常委会财经委主任，政协主席，同级财政、国土、城建、发改、经贸、招商等部门的主要负责人，省级以上开发区或工业园区主任以及其他审计组认为需要的对象进行谈话，调查了解与被审计领导干部履行经济责任有关的情况。
第三章 审计重点的确定
第十二条 按照“把握总体、突出重点、展现特色、分清责任”的总体要求，确定审计思路。
(一)从市县党政主要领导干部应履行的经济责任出发，以梳理被审计市县的经济社会发展思路为起点，按照发展思路查找决策事项，从决策事项开始实施“自上而下”式的审计，以决策、决策执行和决策执行效果为审计切入点，分别查找不同环节的问题。
(二)在市县党政主要领导干部经济责任审计中，以审计经济工作为主，同时关注社会发展和民生改善状况；以审计重大经济决策为主，区别党委决策和政府执行两个方面的不同责任。
(三)围绕工作职责、经济责任、高风险领域、热点问题确定审计重点，防止无序审计、重复审计和越权审计。
第十三条 第十四条除第十三条规定内容外，应按照权责对等原则，区分书记和市县长经济责任审计的重点。
(一)书记经济责任审计重点。突出对任期内重大经济社会决策的审计，看发展思路、看工作措施、看实施效果，在具体审计中重点关注以下内容：
1.党委决策机制。审计党委议事决策机制是否健全，决策程序是否公开，决策过程是否体现民主，对于事关当地经济社会发展的重大问题，是否经党委集体讨论研究决定。重点审计书记有无违反规定绕过党委擅自决定的事项。
2.贯彻执行中央和省委的重大方针政策和决策部署情况。有无片面强调地方局部利益、条件不具备，变通执行或执行不到位，重点揭露失职、渎职、弄虚作假和不作为，纠正有令不行、有禁不止的行为。
3.任期内提出并主抓的重大举措。通过梳理书记任职期间的发展思路，明确书记主抓的几项重点工作，对其决策过程、实施进度、完成程度、实际效果进行审计，评价决策是否科学，效果是否与预期相当，是否推动当地经济社会发展；有无重大决策失误造成严重损失浪费；对涉及影响当地长远发展的历史遗留问题是否及时纳入议事日程，有无得到有效化解，是否存在新官不理旧账情况。
4.书记为召集人以会议或直接决策的重大经济事项。重点审计书记有无违反国家规定，干预和插手市场经济活动，谋取私利的行为。
(二)市县长经济责任审计重点。突出执行审计，看执行的规范性、有效性和建设性，在具体审计中重点关注以下内容：
1.政府决策机制。对任期内政府议事规则、工作制度进行梳理，审查政府议事决策机制是否健全有效，决策程序是否公开，决策过程是否体现民主。重点审计市县长有无违反规定不经过会议擅自决策的重大经济事项。
2.贯彻执行省政府和当地党委重大经济决策情况。审查本届政府应对重大经济决策贯彻落实情况，措施是否有效，落实是否到位，实施进度是否符合要求，实施效果是否达到预期目的等。
3.任期内提出并组织实施的重大工程和重大举措。对市县长任职期间主抓的几项重点工作决策过程、实施进度、完成程度、实际效果进行审计，评价决策是否科学，效果是否与预期相当，是否推动当地经济社会发展；有无重大决策失误造成严重损失浪费；对涉及影响当地长远发展的历史遗留问题是否及时纳入议事日程，有无得到有效化解，是否存在新官不理旧账情况。
4.市县长为召集人以会议或直接决策的重大经济事项。重点审计市县长有无违反国家规定，干预和插手市场经济活动，谋取私利的行为。
第四章 审计评价的方法
第十五条 市县党政主要领导干部经济责任审计实行量化评价，设置量化评价指标体系。量化评价是指审计机关依据审计结果和相关部门依法发布的数据资料，按照法律法规和相关政策规定，对市县党政主要领导干部任职期间履行经济工作职责行为和结果量化打分，独立评价领导干部任职期间经济责任履行情况和工作绩效的行为。
第十六条 审计评价应遵循以下原则。
(一)导向性原则。以科学发展观为主题，以转变经济发展方式为主线，结合我省经济社会发展和经济责任审计工作实际，建立导向明确、指标科学、全面反映领导干部经济责任履行情况的评价指标体系，引导党政领导干部科学执政、民主执政、依法执政，发挥国家审计在国家治理中的作用。
(二)重要性原则。围绕领导干部应履行的经济责任，突出对重要经济活动应负直接责任和主管责任的事项进行评价，突出对落实科学发展观，突出对财政、土地、政府投资项目、环境、民生等领域履行经济责任的评价。
(三)客观性原则。审计评价标准要明确清晰，尽量选用直接数据和审计结果为依据，剔除不相关因素，按照事实的本来面貌作出客观评价。防止审计人员因主观因素而影响对领导干部的评价。
(四)谨慎性原则。根据区域经济发展的实际情况，在审计职能和审计手段所涵盖的范围内进行评价，应依据法律、法规和有关规定发表审计意见。与被审计领导干部经济责任不相关的事项不评价，不在审计范围内的事项不评价，审计无法取证的事项不评价，没有评价依据的事项不评价。
(五)统一性与差异性相结合原则。党委和政府的主要领导干部适用同一套评价指标，通过指标权重的不同设定来体现对书记市县长评价的差异性。
(六)自评与审计复评相结合原则。所有被评价对象于每年年终时对照本办法进行自评并打分；审计复评以自评为基础，在实施经济责任审计时进行。
第十七条 审计评价的依据按照《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》第三十八条规定执行。被审计市县的管理制度和其他规定与法律法规不符的，不能作为评价的依据。
第十八条 评价指标分为基本指标和修正指标两类。基本指标设置分为三级，其中一级指标5个，二级指标24个，三级指标100个。一级指标按照贯彻落实科学发展观、权力运行公开化、资源配置市场化、操作行为规范化和廉洁从政五个模块进行指标设置，二、三级指标围绕一级指标五个模块分别进行细化设置(详见附件1)。
修正指标分为加分指标和扣分指标，具体内容如下。
(一)加分指标：任职期间在经济领域获国家级先进或获省部级先进的，以及领导干部个人所作的重大经济决策和推进落实的举措，事实证明对地方经济发展作出突出贡献的，进行相应加分。
(二)扣分指标：根据审计结果，对领导干部负有直接责任、主管责任、领导责任的事项，结合群众满意度测评、干部谈话情况进行相应扣分。
第十九条 评价分值和权重。
基本指标总分值满分为100分。五个模块按不同权重分配基本分值，其中书记基本分值设置如下：贯彻落实科学发展观30分，权力运行公开化30分，资源配置市场化15分，操作行为规范化15分，廉洁从政10分。
其中市县长基本分值设置如下：贯彻落实科学发展观30分，权力运行公开化20分，资源配置市场化20分，操作行为规范化20分，廉洁从政10分。
第二十条 评价指标分档。
每个三级指标都按照参考标准内容执行情况分为ABCD四档，A为优秀，B为较好，C为一般，D为较差。每个三级指标的档次得分系数如下：A为1，B为0.80，C为0.60，D为0(详见附件1、3)。
当出现指标结果不能完全符合A、B、C、D四个选项中任一选项时，先按结果找满足条件较高的选项，再下降一档确定；如果上述方式不能解决，则由审计组讨论解决。
第二十一条 修正指标计分。
修正指标不分档计分，直接采取加减分制。加分指标和扣分指标的具体计分标准如下。
(一)根据审核，任期内在经济领域获得国家级综合先进，每获得一项加1分；省部级综合先进，每获得一项加0.8分。
(二)审计结果表明，党政主要领导在当地所创造的经验和做法，被事实证明是成功的、且在全省或全国推广，每获得一项加1分。若有与前项重复的，加分采取就高不就低原则，但不重复加分。
(三)根据审计结果，对任期内需要承担责任的事项进行扣分。承担直接责任的事项，每一项扣1分，承担主管责任的事项，每一项扣0.8分，承担领导责任的事项，每一项扣0.6分。
加分、扣分最高都不超过10分。
第二十二条 审计评价采用定量评价、定性评价和综合评价。
(一)定量评价。以审计查证和取得的可靠数据与任期责任目标或计划指标、经济责任审计评价指标进行量化对比分析，客观反映履行经济责任的情况。
(二)定性评价。以审计结果为基础，对被审计领导干部经济责任履行情况作出优秀、较好、一般、较差的评价，或对被审计领导干部经济责任履行中存在问题应承担的责任作出应负直接责任、主管责任和领导责任的评价。
(三)综合评价。综合运用上述两种评价方法，对被审计领导干部所在地区经济社会发展、重大经济决策，财政收支等情况及存在问题进行综合分析，形成既有定性评价又有定量结果的综合评价意见，客观反映领导干部经济责任的履行情况。
第二十三条 审计评价按照以下程序进行。
(一)自评。适用本办法审计管理的领导干部按照规定自我打分、自我评定，并对打分结果真实性负责。每年年终，将履行经济责任年度报告附量化评价评分一览表(详见附件2)及相关自评依据材料同时报送省审计厅业务主管部门。
(二)审计复评。按照审计计划，每年对部分市县领导干部进行经济责任审计，审计过程中对自评情况进行复评。
(三)审计修正。根据最终审计结果，在自评和审计复评的基础上，进行审计修正。
(四)计算得分。填写评分表，计算出综合得分。
综合得分=∑该模块基本分/该模块三级指标个数*(各模块三级指标获A个数*1+获B个数*0.80+获C个数*0.6)+(加分值-扣分值)
部分区级党委、政府功能不全，部分三级指标无法评价时，可用以下公式先计算该模块得分：
单一模块得分=模块基本分/(该模块三级指标总个数－无法评价的三级指标个数)*(该模块三级指标获A个数*1+获B个数*0.80+获C个数*0.6)
再按照以下综合得分公式进行计算得分。
综合得分=∑各模块得分+(加分值－扣分值)
(五)量化评级。根据评分表计算的综合得分，将领导干部履行经济责任情况综合评价为ABCD四个等级。
A等：综合评分90分以上(含90分)的，评价为履行经济责任优秀；
B等：综合评分75分以上(含75分)90分以下的，评价为履行经济责任较好；
C等：综合评分60分以上(含60分)75分以下的，评价为履行经济责任一般；
D等：综合得分在60分以下的，评价为履行经济责任较差。
当出现以下任一种情况，计算得分程序和方法不变，但在确定评价等级时，总评等级在综合得分对应等级上下降一等。
1.领导干部在廉洁从政模块的三级指标有一项得D。
2.自评结果严重失实，自评得分超过审计复评得分10分以上。
第五章 审计报告的撰写
第二十四条 审计机关应出具经济责任审计报告和经济责任审计结果报告。
(一)经济责任审计报告是审计机关对市县党政领导干部履行经济责任情况所作出的通报意见，主要包括履行经济责任的基本情况、取得主要业绩、主要问题责任认定及整改要求、其他说明事项(格式详见附件4)。
经济责任审计报告分别送达被审计领导干部及其所在单位。
(二)经济责任审计结果报告是审计机关对被审计领导干部履行经济责任情况、整改情况和责任认定所作出的结论意见。审计结果报告必须以经济责任审计报告的内容为基础，应根据报告反映的事实和相关经济责任审计评价依据作出审计结论，报告应实事求是、客观公正、结论清晰、文字简洁(格式详见附件5)。
审计结果报告报送本级政府行政首长，必要时报送本级党委主要负责同志；提交委托审计的组织部门；抄送联席会议有关成员单位；抄送本人。
第二十五条 审计机关出具经济责任审计报告前应征求被审计领导干部及其所在单位的意见。有下列情况之一的，还应同时征求本级党委、政府有关领导同志，以及联席会议有关成员单位的意见：
(一)党委、政府有关领导交办的审计项目；
(二)联席会议有关成员单位提供重要审计线索；
(三)审计机关认为需要同时征求意见的其他情况。
第二十六条 对审计发现的主要问题，本着“权责对等”的基本原则，按照“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”、“谁签批谁负责”、“谁召集会议谁负责”等具体原则来区分和认定书记、市县长的经济责任。
(一)凡涉及当地经济和社会发展规划、地方经济政策、工作总体部署以及国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定的，书记负主要责任。经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理执行的，市县长负主要责任。审计查出问题中由党委常委会集体决策的，书记、市县长都有责任，其中书记负主要责任。对党委常委会决策正确而政府执行不力的重大经济事项，市县长负主要责任。
(二)属于书记应履行的职责而未认真履行的，书记负直接责任；属于书记监督管理不力的，书记负主管责任；对于政府职能部门工作失误、失职等出现重大问题的，书记应负领导责任。
(三)对历史遗留问题和经济社会管理中的具体问题，应区别对待，合理认定，不搞一刀切。无法取得相关证据、责任难以区分的，采取写实手法，描述经济活动的具体过程。
界定市县党政主要领导干部任期经济责任要注意区分下列责任界限：
(一)工作失职与工作失误的界限；
(二)主观故意与客观制约的界限；
(三)现任领导责任与前任领导责任的界限；
(四)集体决策与个人主张的界限；
(五)决策失误与管理不力的界限；
(六)决策责任和执行责任的界限；
(七)直接责任与其他责任的界限。
第二十七条 书记、市县长应承担的经济责任有直接责任、主管责任和领导责任三类，应当根据《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导干部经济责任审计办法》第四十一条至四十三条规定，以及被审计领导干部履行职责情况严格区分和认定不同责任。责任认定可以从三个层面把握：
(一)以发生事实的后果、影响来认定责任；
(二)以违法、违规、违纪的行为来认定责任；
(三)以不履行职责、不正确履行职责来认定责任。
第六章 审计问题的整改
第二十八条 建立审计整改检查机制。依据审计过程，实施三阶段审计整改机制。
(一)审计进点前被审计单位自查整改。省审计厅业务主管部门应在审前召集被审计单位，布置审前自查自纠。
(二)审计组在审计实施过程中，应当及时督促被审计市县党委政府及时整改审计发现的问题，边审边改。
(三)审计实施结束后，对审计报告反映的问题，被审计单位自收到审计报告之日起30日内向省审计厅上报整改方案，三个月内将整改落实情况报告省审计厅。
第二十九条 建立审计整改督查机制。经济责任审计报告送达后，审计组负责督促被审计市县党委政府在规定时间内落实审计整改要求。对积极整改到位、真正解决问题、达到要求的，及时进行销号，可以酌情从轻追究责任。对于不积极整改、整改不到位和造成严重后果的，从重追究责任。
省审计厅业务主管部门负责汇总被审计市县党委政府关于审计整改的各种信息，结合审计回访结果，在市县党政主要领导干部经济责任审计综合报告中反映审计整改情况，上报省政府。
第七章 审计质量的控制
第三十条 市县党政主要领导干部经济责任审计实行全过程质量控制。
(一)审前布置。审计实施前，召开全省市县党政主要领导干部经济责任审计自查布置会，部署审前自查自纠，布置有关材料准备，明确审计要求。
(二)中期检查。省审计厅成立中期检查组进行中期检查指导。审计实施中后期召开检查汇报会，审计组应按照中期检查组的要求准备书面汇报材料，如实全面汇报审计实施情况、发现的重大问题和疑点，以及下一步工作计划。审计组应按照中期检查组要求，进一步突出审计重点，全面完成审计任务。
(三)审计业务会议。适时召开审计业务会议，明确处理原则和责任认定，审定经济责任审计报告、审计结果报告及其他审计结果文书代拟稿，控制审计结果的质量。
第三十一条 市县党政主要领导干部经济责任审计实行审计组主审审核、审计组长复核、审理部门审理制度。
(一)审核是指审计组主审对审计工作底稿进行审查核实并提出意见的行为。审计组起草审计报告前，审计组主审应当对审计工作底稿的下列事项进行审核：
1.具体审计目标是否实现；
2.审计措施是否有效执行；
3.事实是否清楚；
4.审计证据是否适当、充分；
5.得出的审计结论及其相关标准是否适当，经济责任认定是否准确；
6.其他有关重要事项。
在此基础上，主审对取得的审计证据进行综合分析，对审计事项进行初步评价，形成初步审计意见。由审计组长组织召开审计组会议，经审议后形成审计组意见，与被审计领导干部、市县党委、政府及其相关部门、单位口头交换意见。
(二)复核是指审计组长对反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查核实并提出意见的行为。审计组长应当对下列事项进行复核，并提出书面复核意见：
1.审计目标实现情况；
2.审计实施方案确定的审计事项完成情况；
3.审计发现的重要问题在审计报告中的反映情况；
4.事实、数据的准确性情况；
5.审计证据的适当性、充分性情况；
6.适用法律法规和标准的适当情况，审计评价、定性、处理处罚和移送处理意见的恰当性，经济责任认定的准确性；
7.被审计市县党委政府、被审计领导干部或者有关责任人员提出的合理意见采纳情况；
8.需要复核的其他事项。
(三)审理是指省审计厅审理部门对审计组提交的反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查核实并提出意见的行为。业务主管部门负责对审计评价、责任认定两项内容的审理工作，法规处负责其他内容的审理工作。法规处审理的主要内容包括：
1.审计实施方案编制和调整的合规性情况；
2.审计实施方案的执行情况；
3.审计发现的重要问题在审计报告中的反映情况；
4.主要事实描述、相关证据的适当性、充分性情况；
5.适用法律法规和标准的适当性情况；
6.评价、定性、处理处罚意见的恰当性情况，对同类问题的定性及处理的一致性情况；
7.有关审计程序执行情况。
业务主管部门审理的主要内容包括：
1.审计评价相关证据的适当性、充分性；
2.相关经济责任事项事实的准确性；
3.经济责任界定的恰当性；
4.同类问题定性及处理的一致性。
第八章附则
第三十二条 本规程由省审计厅负责解释。
第三十三条 本规程自2012年1月1日起施行。省审计厅制定的《浙江省市县长经济责任审计操作指南》(浙审办责〔2008〕23号)同时废止。
二○一一年十一月一日
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附件：浙江省市县党政主要领导干部经济责任审计量化评价指标体系.doc
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