各区县民政局、发展改革委、农委、卫生计生委、人力资源社会保障局、财政局、规划国土资源局、老龄办：
    多年来，本市围绕构建“9073”养老服务格局，积极推动养老服务业的发展，初步建成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的养老服务体系。但就农村养老服务发展来看，家庭养老功能逐步弱化，养老服务设施建设与专业化服务水平相对滞后。为进一步加强本市农村养老服务建设，根据《中共上海市委上海市人民政府关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》(沪委发[2015]2号)、《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》(沪府发[2014]28号)等文件精神和要求，现就推进农村养老服务工作提出如下实施意见：
    一、总体要求和工作目标
    围绕“推动新型城镇化、城乡发展一体化”的总体部署，坚持积极老龄化的理念，进一步发挥政府保基本、兜底线作用，统筹规划、因地制宜，聚焦养老设施建设、服务水平提升、政策支持保障，推进城乡基本养老公共服务均等化，让农村老年人共享改革发展成果。到2020年，在农村地区初步形成涵盖养老服务供给体系、服务保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系“五位一体”的社会养老服务体系，农村居民基本养老公共服务和社会保障水平明显提高，多层次、多样化的养老服务需求进一步得到满足。
    二、分类推进农村养老服务工作
    立足农村地区经济社会发展水平，以老年人的需求为导向，充分考虑务农农民、离土农民以及农村地区的城镇居民等不同的养老需求，分区域、有重点地分类推进农村养老服务工作。
    (一)加快提升城镇化地区养老服务水平。对中心城区周边或新城范围内的镇以及中心镇、一般镇等镇政府所在的集镇地区，考虑其城市化发展较快、人口密集的情况，要在严格按照市、区(县)两级养老设施布局专项规划的要求配置养老服务设施的基础上，参照中心城区的要求发展养老服务。加强各类养老服务设施的日常管理，引入专业化社会组织、企业共同推动养老服务发展，拓展服务项目、创新服务模式、全面提升养老服务能力。
    (二)做实基本管理单元的养老服务。在城镇化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务相对自成系统的城市人口聚居区(参照基本管理单元设置区域)，要充分考虑区域内老龄化人口现状，完善基本养老服务功能。已有大量城市人口的非建制镇以及实行“镇管社区”的片区，无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要按照城镇化地区的养老服务设施要求，通过购置、置换、租赁等方式开辟设施，确保养老机构和社区居家养老服务设施布局均衡到位；对具有一定入住规模的大居基地，要及时配置各类养老服务设施，并根据老年人口数量增长情况及时补充设施配置。
    (三)因地制宜地发展纯农村地区的养老服务。加快建设农村社区的养老服务设施，考虑服务的可及性，到2020年，每个建制村一般至少集中设置1处具有生活照料、精神慰藉等功能的社区居家养老服务设施。可结合现有“三室一点”综合配置，依托中心村、行政村、较大自然村，综合利用农家大院、旧厂房等各类资源，做到科学布点、按需配置、灵活设置。鼓励有条件的乡镇和村级经济投资兴建托老所、长者照护之家等托养设施，满足农村老年人托养的需求。进一步聚焦纯农村地区的养老服务工作，结合实际探索具有农村特点的养老服务模式，推动城乡一体化发展。
    三、主要任务
    (一)统筹农村养老服务设施规划和建设。按照《上海市养老设施布局专项规划》的总体要求，实施区县养老设施布局专项规划。在年度用地计划中优先保障养老设施，合理安排用地需求，在符合相关环保、消防要求以及规划和用途管制的前提下，鼓励利用闲置的公益性用地调整为养老服务用地。新建居住区根据规划要求和建设标准配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，民政部门要参与评审验收，以确保设施规划真正落地。加大存量改造力度，通过简化审批程序、缩短审批周期等措施，加快养老机构设施设备更新周期，力争三年内完成镇(乡)办、村办薄弱养老机构改造。加强村镇无障碍养老环境建设，重点推进与老年人、残疾人生活关系密切的村镇道路、养老公共服务设施、基本公共活动场所、家庭无障碍设施建设与改造。
    (二)提高农村地区综合为老服务水平。针对农村地区资源相对分散、服务供给不足等特点，以推进老年宜居社区建设为抓手，加强社区综合为老服务平台建设。每个街镇及基本管理单元一般建设1处社区综合为老服务体，提供“一站式综合服务”，满足农村老年人生活照料、医疗护理、精神慰藉、文体娱乐、紧急援助等需求；实现“一体化资源统筹”，有效管理和配置社区内各类养老服务资源，培育为老服务社会组织和队伍，组织专业服务技能培训；探索“一门式受理评估”，方便老年人养老服务咨询、申请、评估、服务质量投诉；搭建“一网覆盖的信息管理系统”，整合农村老年人信息和为老服务信息，应用信息化手段促进供需对接。
    (三)增强农村地区养老服务供给能力。不断丰富社区居家养老服务的内容，在提供“助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急”等传统服务的基础上，参照中心城区项目化管理、菜单式服务的做法，探索制定有农村特色的、价格合理的服务清单和目录，提高专业化服务和项目化运作的能力。支持农村地区养老机构引进医疗、护理、社工等专业技术人员，积极开展养老护理人员培训，不断提高从业人员专业素质。支持农村地区养老机构向社会开放，为周边社区老年人提供助餐、助浴、日托、康复等养老服务。
    (四)推进农村地区医养结合工作。鼓励农村地区养老设施尽可能与医疗设施就近设置、整合设置，为老年人提供综合养老医疗护理服务。以社区卫生服务中心、村医务室为载体，促进医疗卫生资源进入养老机构、城乡社区和居、村民家庭，实现各类老年群体医疗服务的全覆盖。鼓励有一定规模的农村地区养老机构设置医疗机构，满足住养老人医疗护理需求。根据医保城乡统筹发展情况和区域卫生规划要求，养老机构设置的医疗机构逐步实现医保联网结算。加强社区卫生服务机构和社区托养机构之间的有机整合，建立契约服务关系，设立全科医生工作站、护理站等，提供上门基本医疗护理服务。有条件的社区日间照护机构、老年活动室等为老服务设施可为护理站等医疗服务机构免费提供工作场所。根据城乡一体化发展情况，高龄老人医疗护理计划试点逐步扩大覆盖面并向农村延伸，减轻农村老年人养老护理服务自付压力。
    (五)加强农村地区老年活动室建设。新建的村级标准化老年活动室建筑面积一般为160平方米，街镇级标准化老年活动室建筑面积一般为300平方米。老年活动室选址要充分考虑方便社区老年人，尽量缩短服务半径，每个建制村一般至少有1处标准化老年活动室，并应结合周边其他公共服务设施综合设置。村域面积较大、老年人较多的地区，应增加老年活动室布点，利用行政村撤并闲置的办公场所等公共设施建设老年活动室，鼓励有条件的老年活动室增加生活照料功能。逐步规范老年活动室外部环境及配套建设，对存在安全隐患或临时搭建等不达标的老年活动室应及时修缮改造，并建立安全防范制度和紧急预案。
    (六)推广农村地区老年人睦邻点建设。结合农村地区邻里交往频繁、人际关系密切的特点，充分挖掘农村社区的互助潜力，探索农村互助式养老模式。以民间自愿为前提，充分发挥村民自治、自助互助的作用，鼓励利用自有住宅、闲置房屋大力推动“农村睦邻点”建设，并不断增强服务功能，把睦邻点打造成为农村老年人生活交往、日常照料、参与社区公共事务、精神文化活动的场所。区县、街镇要积极协调资源，创造条件支持睦邻点发展，以若干个村组为单位，积极培育具有一定规模且集聚生活照料、精神慰藉、互助服务功能于一体的“示范睦邻点”，起到辐射引领作用。每个建制村一般至少建设1个“示范睦邻点”，有条件的可按村组增加布点，满足农村老年人“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的养老情结。
    (七)培育农村地区为老服务队伍。重视村委会等群众自治组织的发展，发挥其在维护老年人权益、开展为老服务、老年互助、老年思想教育、文化体育活动等方面的积极作用。各村委会要建立一支农村为老志愿服务队伍，继续推广“老伙伴计划”等互助项目，采取入户交流、外出陪伴、结对帮助等形式，为高龄、残疾、失能、空巢等老人送去温暖。大力推进基层老年协会的规范化建设，扶持其成为“有组织、有场地、有设施、有活动、有经费”的示范性群众组织。农村社区建立老年协会或分支站点的村委会不低于90%，尚未成立的，要加快培育建立；已经成立的，要逐步提高老年人的参与率。
    (八)健全农村社会保障机制。逐步提高农村老年人的经济收入，稳步提高城乡居保、小城镇社会保险(镇保)等保障水平。推进城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度并轨，建立城乡居民基本医疗保险制度。加快推行老年照护统一需求评估制度，健全养老服务梯度补贴制度，农村养老服务补贴政策与城镇实行统一标准、统一补贴，补贴标准随本市最低小时工资标准的增长逐年同步调整。各级政府应统筹考虑农村养老的实际需求，加大对经济薄弱村的扶持力度，对农村地区新建、改建、扩建的养老服务设施按照相关政策给予资金支持。市级财力应加大对财力困难区县的转移支付力度，并对符合条件的按相关政策通过“以奖代补”形式给予支持；有条件的区县、街镇可通过建立统筹资金等方式对农村养老服务设施给予运营等补贴。
    (九)加强农村养老从业人员队伍建设。增强农村养老服务工作岗位的吸引力，鼓励本地区劳动者特别是农村富余劳动力从事养老服务一线岗位。对现有在岗的农村养老护理员，切实提高其服务技能与服务质量，保证岗前培训和岗位培训的时间与质量，加大上岗证和等级证书的培训力度，确保养老机构和社区居家护理员均能持证上岗。对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员给予相关补贴，农村地区养老护理员上岗证培训政策延伸至就业年龄段以外的人员。同时，加强基层老龄工作队伍建设，充实工作力量，提升基层老龄工作整体水平。
    (十)建立跨区协作支援机制。因地制宜在城乡之间、养老机构之间建立养老服务协作支援机制。支援方可采取派员驻点帮扶、业务交流等方式，为受援方提供培训实训、管理输出与技术指导，鼓励支援方养老服务专业人才、社工组织、志愿者组织等前往受援方开展养老服务。通过资金捐助、物资捐赠、合作开展项目等方式，支持受援方养老服务基础设施建设、设备购置及维修改造。继续开展市属养老机构结对帮扶农村地区薄弱养老机构的活动，提高农村养老服务水平。推动入住率不同的养老机构之间加强合作，研究引导城市老年人到农村地区养老的相关措施。
    四、工作要求
    (一)加强组织领导。各级政府要把农村养老服务工作纳入经济社会发展总体规划。坚持养老责任属地化原则，郊区各区县政府要进一步增强责任感和主动性，发挥区位优势，统筹发展、规划落实本区域农村养老服务体系建设。要进一步强化工作协调机制，制定实施方案，分解工作任务，确保农村养老服务工作健康有序发展。
    (二)部门各司其职。民政、老龄部门要牵头履行业务监管职能，做好宏观引导、行业规范、规划编制、业务指导、信息发布等工作。发展改革部门要将加强农村养老服务建设、促进城乡发展一体化纳入经济社会发展规划，支持农村养老服务设施建设。卫生计生和医保部门要研究和推进农村医养结合服务模式。农村发展部门要把农村养老服务工作列入新农村建设的重要内容。人力资源社会保障部门要通过加强职业技能培训等加强农村养老从业人员队伍建设。财政部门要在现有资金渠道内对农村养老服务业发展给予更多财力保障。规划土地、住房保障和建设部门要统筹规划农村养老服务设施建设和土地供应。
    (三)加强督促检查。郊区各区县、有关部门要加强对农村养老服务工作的绩效考核，确保责任到位、任务落实。各区县民政部门要加强对本意见执行情况的监督检查，加大对本区域内养老服务、设施、机构的管理力度，重视养老安全工作，建立健全安全防范制度和应急预案，定期对养老设施进行安全巡查，做到安全隐患“零容忍”，促进农村养老服务工作的可持续发展。
    (四)强化宣传引导。大力宣传健康老龄化、积极老龄化的理念，倡导科学、文明、健康的生活方式。通过社区宣传、新闻媒体、文体活动等大力弘扬中华民族的传统美德，积极营造敬老、爱老、为老、助老的良好社会氛围。
    上海市民政局 上海市发展和改革委员会
    上海市农业委员会 上海市卫生和计划生育委员会
    上海市人力资源和社会保障局 上海市财政局
    上海市规划和国土资源管理局 上海市老龄工作委员会办公室
    2015年11月3日