发文标题： 关于征求对《保险公司偿付能力监管规定[征求意见稿]》意见的函
发文文号： 保监厅函[2007]324号
发文部门： 中国保险监督管理委员会
发文时间： 2007-11-28
实施时间： 2007-11-28
失效时间： 2007-12-17
法规类型： 保险
所属行业： 金融证券、保险业
所属区域： 中国
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发文内容：
各保监局，各保险公司、保险资产管理公司：
　　为进一步完善保险监管制度，促进保险业科学发展，我会认真总结了近几年我国保险业偿付能力监管在制度、机制和执行力方面取得的成果和存在的问题，在借鉴国际经验并结合我国保险业发展的阶段性特征的基础上，经过深入研究和反复论证，起草了《保险公司偿付能力监管规定(征求意见稿)》及其起草说明。现印发给你们，请认真研究，于2007年12月17日之前以电子邮件或传真形式将意见和建议反馈我会。
　　联系人：郭菁、王证(保监会财会部财务监管处)
　　电话：010-66286182　 66286125
　　传真：010-66288102 ......
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修正：
　《保险公司偿付能力监管规定》起草说明　　
　　一、起草背景
　　2003年初，在认真总结过去监管经验和研究借鉴国外相关法规的基础上，我会发布实施了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》（以下简称1号令）。这份重要的部门规章，是我国保险业偿付能力监管制度框架建设的开端，标志着我国偿付能力监管迈出了实质性的步伐。1号令的施行，极大地提高了我国保险业的风险防范能力，促进了我国保险业又好又快发展。经过近5年的运行，我国偿付能力监管工作取得了长足的进步：在监管标准方面，陆续发布实施了一系列偿付能力监管标准，搭建起了偿付能力监管标准的框架体系，同时与国际趋势相符的风险资本、保险集团等监管标准的研究也取得了阶段性成果；在工作机制方面，保监会内部分工协作的偿付能力监管机制正在形成，保险公司经营决策中的资本约束机制也已初步建立；在人才队伍方面，熟悉国际偿付能力监管理论的专业人才逐步增多，理论研究和实践应用型人才也在不断涌现。2006年国务院23号文明确提出“加强偿付能力监管，建立动态偿付能力监管指标体系，提高偿付能力监管的科学性和约束力”，为偿付能力监管指明了方向，极大地推动了偿付能力监管体系建设的步伐。总的来说，近5年来的监管实践，使偿付能力监管的理念和知识得到了普及，全行业对偿付能力概念有了较深刻的认识，偿付能力监管的内部机制和外部环境有了显著的改善，保险监管逐渐向以风险为基础的动态偿付能力监管转变积累了宝贵的经验。
　　偿付能力监管是保险业持续、健康发展的重要保证，欧美发达国家保险业数百年的发展史证明，无论是促发展还是防风险，偿付能力监管都不可或缺。2007年8月吴定富主席在偿付能力监管标准委员会成立仪式上的讲话中谈到，“在当前保险业发展的形势非常好，而发展的任务又非常重的情况下，我们把如何引领发展、防范风险的落脚点放到进一步研究、加强和改善偿付能力监管是非常必要和非常及时的。”这不仅深刻指出了偿付能力监管的作用，也对保险业发展新阶段的偿付能力监管提出了更高的要求。
　　随着近几年我国偿付能力监管水平的日益提高、保险业的快速发展和金融体制改革的不断深化，我国保险业已经站在了一个新的历史起点上。现在的1号令在很多方面已经不能适应保险业在新阶段的发展、改革、开放和监管的客观需要，迫切需要一部新的符合时代特征和要求的偿付能力监管部门规章。
　　为了贯彻落实国务院23号文，完善监管制度，促进保险业科学发展，在获准部门规章立项后，保监会财务会计部于2006年底启动了本规定的起草工作。
　　二、起草过程
　　为了保证本规定制定的科学性，起草小组首先进行了大量的基础性研究工作：一是对偿付能力监管在我国保险业新的历史阶段的地位、作用进行了深入思考，对起草思路、方向、框架结构进行了认真研究和反复讨论；二是认真总结了近几年我国偿付能力监管在制度、机制和执行力方面取得的成果和存在的问题；三是以座谈会、实地调研等方式对1号令的执行情况进行调查研究，听取了部分保险公司的意见和建议；四是对国际金融监管和偿付能力监管近几年的理论成果、制度变迁和未来发展方向进行了系统研究；五是对国内外金融保险业和国内银行监管、证券监管的现状和发展趋势进行了学习、分析和借鉴。在起草过程中，吴定富主席今年3月到财务会计部调研，他总结了十六大以来我国偿付能力监管的成就，分析了当前保险业发展形势和偿付能力监管的重要性，并对下一步偿付能力监管工作提出了明确的要求。定富主席指出制度体系和机制是偿付能力监管的关键，为起草工作指明了方向，大大推进了本规定的制定工作。
　　在理论研究和经验总结的基础上，借鉴国际先进经验并结合我国保险业发展的阶段性特征，经过反复论证，于7月底完成了本规定的草稿。今年8月，我会成立了保险业偿付能力监管标准委员会，并召开了委员会第一次工作会议，各委员对我国偿付能力监管标准体系、保险集团、风险资本和再保险监管标准提出了意见和建议，会后起草小组认真研究了委员的意见和建议，并在小范围征求了保险公司的意见，对本规定的草稿进行了修改，形成讨论稿在保监会机关各部门内征求意见，并提交11月19日召开的偿付能力监管标准委员会第二次工作会议审议。根据反馈意见，起草小组对讨论稿进行了修改，形成了本征求意见稿。
　　三、本规定的主要内容
　　本规定共7章48条，主要内容如下：
　　第一章总则，主要规范制定目的、制定依据、适用范围、偿付能力充足的基本标准、保险公司职责和保监会职责。
　　第二章偿付能力评估，主要规范偿付能力评估依据、最低资本和实际资本的定义、动态偿付能力测试等。
　　第三章偿付能力报告，主要规范偿付能力年度报告、季度报告、临时报告等。
　　第四章保险公司偿付能力管理，主要规范保险公司偿付能力管理的性质、内容、机制、人员要求等。
　　第五章偿付能力监督，主要规范保监会内部监管机制、分类监管要求、监管措施和保监局职责等。
　　第六章罚则，主要规范保险公司和相关人员的法律责任。
　　第七章附则，主要规范保险集团监管要求、生效日等。
　　四、本规定的主要特色
　　（一）建立了完整的偿付能力监管体系
　　保险公司内部的偿付能力管理是保监会外部偿付能力监管的基础。内部偿付能力管理是确保保险公司偿付能力充足的内因，监管部门的外部监管则是确保保险公司偿付能力充足的外力。从国际金融监管的基本原则和普遍做法看，金融机构的内部风险管理均被作为资本充足性监管（偿付能力监管）的一个组成要素。比如国际保险监督官协会在其《资本充足性和偿付能力监管原则》中第10项原则规定，保险公司应当建立与其业务性质、规模和经营管理相适应的风险管理系统。欧盟正在进行的偿付能力II（Solvency II）研究中也要求保险公司建立内部风险管理体系。因此，完整的偿付能力监管体系应当是将保险公司内部偿付能力管理和监管部门外部偿付能力监管有机结合的体系。
　　偿付能力监管是保监会对包括总公司和分支机构在内的整个保险公司的监管，而不仅仅是针对总公司。保监局在偿付能力监管中扮演着重要角色，其所做的非现场财务分析和现场财务检查都是偿付能力监管的重要组成部分。因此，完整的偿付能力监管体系也应当是监管部门内部职责明确、分工协作的体系。
　　吴定富主席今年3月在财务会计部调研时也明确要求：“保险监管机关和保险公司之间、保监会各部门之间、会机关和各派出机构之间，应该有偿付能力监管的完整体系，使偿付能力监管从监管机关贯穿到公司内部。”
　　基于以上国际通行做法和会领导的要求，本规定将搭建一个完整的偿付能力监管体系作为重要目标，明确了保险公司、保监会会机关、保监局在偿付能力监管体系中的角色，构建了一个职责明确、统一协调、以公司偿付能力管理为内因、以保监会监管为外力的偿付能力监管体系。
　　1、本规定对保险公司偿付能力管理提出了系统要求。首先，第四条规定了保险公司偿付能力管理的职责，即保险公司应当建立与其业务性质、业务规模和风险状况相适应的内部偿付能力管理组织体系、机制和制度，强化资本约束机制，在风险管理的基础上，监测偿付能力变动情况，及时采取措施保证公司偿付能力充足，并规定保险公司董事会对本公司偿付能力管理的有效性负责。随后，第二、三、四章规范了保险公司偿付能力评估、报告和管理的责任，使偿付能力成为贯穿公司经营管理的一根红线，打通了偿付能力监管从保监会到保险公司的传导机制。
　　2、本规定第四十三条明确了保监局履行的偿付能力监督职责，包括检查分支机构内部风险管理的有效性、检查保险公司分支机构财务信息的真实性等，从而建立了保监会系统内部上下协同一致的偿付能力监管体系。
　　（二）吸收了近几年我国偿付能力监管的经验教训
　　本规定充分吸收了1号令实施以来，我会偿付能力监管的经验教训，对偿付能力监管制度、机制方面的成果进行了总结，并将其体现和吸收到本规定中。例如，近几年来我会建立的偿付能力季度分析机制效果很好，季度分析中将保险公司分为不足类、关注类和正常类的做法，实践证明可以有效提高监管效率，节约监管资源，因此，本规定将其上升为监管标准，第三十五条规定保监会应当建立季度分析机制，第三十七条规定保监会应当根据偿付能力充足率进行分类监管。再如，针对偿付能力监管执行力和约束力存在的问题，本规定通过明确保监会和保险公司的职责，强化了监管的执行力和约束力。对监管部门而言，第五章明确了保监会的非现场分析和现场检查职责，规定了保监会应当对不足类公司采取的措施。对保险公司而言，明确了董事会和管理层的职责，本规则第四条规定公司董事会对偿付能力管理有效性负责，在第二、三、四章规范了保险公司的偿付能力管理要求，并在第六章规定了罚则。除了上述两点之外，本规定吸收的成果还体现在：进一步明确了《保险公司偿付能力报告编报规则》的法律地位；用“最低资本”和“实际资本”分别替代了“最低偿付能力额度”和“实际偿付能力额度”；建立了外国保险公司分公司并表评估制度；要求保险公司进行动态偿付能力测试；建立了由年度报告、季度报告和临时报告组成的偿付能力报告体系；等等。
　　（三）初步建立起了以风险为基础的动态偿付能力监管的框架
　　以风险为基础的动态偿付能力监管是国际金融监管的主流和方向。美国、欧盟等发达国家已经建立或正在建立这一体系。在借鉴国际经验的基础上，本规定首次建立了与国际趋同的以风险为基础的动态偿付能力监管体系，体现在以下两个方面：
　　1、以风险为基础的偿付能力监管，包括：（1）偿付能力评估应以风险为基础：第七条规定，保险公司应当以风险为基础评估最低资本。（2）保险公司内部的偿付能力管理应以风险为基础：第四条规定，保险公司应建立与其业务性质、业务规模和风险状况相适应的偿付能力管理组织体系、机制和制度；第二十二条规定，偿付能力管理是保险公司的综合风险管理。（3）保监会的外部偿付能力监督应以风险为基础：第三十七条到第四十条规定的分类监管，就是在风险基础上对公司进行监管。
　　2、动态的偿付能力监管。第九条要求保险公司应当按照中国保监会制定的编报规则进行动态偿付能力测试，对未来一段时间内不同情形下的偿付能力状况进行预测和评价。第四章则建立了年度报告、季度报告和临时报告体系，使监管部门能够动态监测保险公司的偿付能力，适时采取监管措施。
　　五、需要说明的几个问题
　　（一）最低资本确定规则
　　最低资本确定规则是偿付能力监管的关键之一。与1号令不同，本规定没有写出最低资本如何确定的具体算法，只是对最低资本的定义和确定依据做了原则规定（见第六条和第七条），具体评估方法由偿付能力报告编报规则进行规范。采取这种处理方式的主要原因是：（1）本规定作为部门规章，应当保持一定的稳定性，最低资本的确定方法过于具体，不宜在部门规章中规范。实际上，与最低资本处于同一层级的实际资本的评估方法，也是在部门规章中只做原则性规定，具体标准由编报规则规范。（2）在本规定中规范最低资本评估方法不利于最低资本评估方法的调整，特别是目前我会正在研究建立风险资本标准，未来最低资本的评估方法可能会发生较大变化。
　　（二）监管指标
　　1号令中规定了11个产险公司监管指标和12个寿险公司监管指标，其目的是为了对可能出现偿付危机的保险公司进行预警。在当时刚刚建立年度偿付能力报告制度的情况下，这些监管指标起到了预警作用，提高了监管效率。但随着我会偿付能力监管制度的逐步完善。监管指标的预警作用逐渐弱化。一是我会在2004年建立了季度偿付能力报告制度，要求保险公司在报送的季度偿付能力报告中披露本季度和未来一到两个季度的偿付能力预测数据；二是2007年初我会建立了寿险公司动态偿付能力测试制度，要求寿险公司对未来3年的偿付能力状况进行预测，今后还会建立产险公司动态偿付能力测试制度。因此，现行制度已经具有较强的预警功能，完全替代了监管指标的作用。还有，1号令的预警指标体系，是直接照搬美国的IRIS预警指标，这些指标及其正常范围的设定是否适合我国保险市场，从一开始就存在争议。另外，近两年来，保监会产、寿险业务监管部门分别建立了产险公司和寿险公司的非现场分析指标体系。综合以上因素，本规定不再设置监管指标。
　　（三）分类监管
　　分类监管是提高监管效率和合理分配监管资源的有效手段。国务院（2006）23号文也明确要求研究建立分类监管机制。因此，在本规定的起草过程中，我们对分类监管机制进行了深入研究。对偿付能力分类监管而言，主要涉及两个问题，一是如何分类，二是对各类监管对象采取何种监管措施。
　　关于第一个问题，不同的监管目的可以有不同的监管分类，从偿付能力监管角度看，分类监管的分类标准应当是偿付能力状况，其核心指标是偿付能力充足率。在保监会现行的偿付能力季度分析中，是在综合评价偿付能力风险的基础上，将保险公司分为不足类、关注类和正常类公司三类。我们认为，这种分类方法较为，有利于提高监管效率和有效配置监管资源。因此，本规定第三十七条规定，中国保监会根据保险公司偿付能力状况，将保险公司分为不足类公司、关注类公司和正常类公司，实施分类监管。
　　关于第二个问题，正常类公司可以不采取监管措施，实际上主要是对不足类和关注类公司采取何种监管措施。采取何种监管措施应当根据公司偿付能力状况和变动原因来确定。
　　1、从理论和实践角度看，保险公司偿付能力不足的主要原因是资本金不足、业务发展过快、公司治理混乱、高管人员失职、投资重大损失等，因此，本规定第三十九条针对上述原因规定了对偿付能力不足公司应当采取的监管措施。需要说明的是，与1号令不同，本规定对偿付能力充足率低于100%的公司规定了统一的监管措施，而没有再将偿付能力不足公司按照30%和70%两个临界点分为三类分别规定不同的监管措施，因为从理论上讲，应该采取何种监管措施，应取决于造成偿付能力不足的原因而不是公司的偿付能力充足率具体落在那个数量区间内，同时，从近几年的监管实践看，这种区别没有实际上的意义。
　　2、对于关注类公司，应当从加强监控、要求公司加强内部偿付能力管理的角度采取监管措施，因此，第三十九条规定，中国保监会可以要求关注类公司提交和实施预防偿付能力不足的计划。
　　此外，由于公司的治理风险、操作风险等导致的偿付能力风险难以准确定量评估，所以按目前的标准计算出来的偿付能力充足率并不能全面反映公司的实际偿付能力和偿付风险。一家偿付能力充足率很高的保险公司，可能由于其公司治理存在严重缺陷，或者管理层舞弊导致会计数据严重失真，都会导致该公司的实际偿付风险非常大。美国、加拿大等国家的做法，是在偿付能力充足率的计算公式中加入一个反映公司治理风险和操作风险的调整因子（150%），以便使偿付能力指标能体现保险公司的治理结构、市场行为、数据质量、操作风险等其他非定量因素对偿付能力的影响。考虑到国内保险业的承受能力，本规定没有采取调整因子这种会导致偿付能力标准大幅提高的做法，而是采取了在偿付能力充足率指标基础上附加定性评估的处理方法。第四十一条规定，对于偿付能力充足率虽高于100%，但中国保监会结合该公司数据质量、治理结构、市场行为等认定其偿付能力存在重大风险的公司，中国保监会可以要求该公司进行整改或采取第三十八条规定的监管措施。
　　（四）外国保险公司分公司并表评估
　　与中资保险公司和合资保险公司不同，外国保险公司分支机构从法律角度讲，不是一个独立的法人机构，其所有的债权债务关系实际上都属于其总公司。一直以来，在偿付能力监管上，我会将外国保险公司分（支）公司视同独立法人，孤立地评估每一家分（支）公司的偿付能力。从近几年的监管实践看，这种评估方法人为地将相互关联的个体进行分割，不仅难以准确评估外资分支机构的偿付能力，也不利于我会掌握外国保险公司在华总体经营情况和风险状况，还会导致部分监管工作重复进行。
　　偿付能力监管的目的是，确定外国保险公司在华分支机构是否拥有足够的资本和资产保障保单持有人的利益，因此，本规定借鉴银行业对外国银行在华分支机构实施并表监管的做法，要求外国保险公司在华分支机构合并评估偿付能力，并根据合并评估的偿付能力状况采取监管措施。实施并表监管之后，能够准确的评价和分析外国保险公司在华整体经营情况和偿付能力变化趋势，能够将外国保险公司在华分支机构分散的信息综合成为一份完整的信息档案，从而有助于我会对外国保险公司的准入管理和风险评估，提高监管效率。从实践情况看，近几年在我会偿付能力分析中，事实上已经对外国保险公司分支机构的偿付能力采用了合并评估方法，没有出现监管风险，效果较好。
　　（五）保险集团的偿付能力监管要求
　　保险集团具有风险传递、内部组织结构不透明、内部关联交易、管理控制权分散、部门间利益冲突等特点，因此，保险集团的偿付能力监管是近些年国际金融监管的重点领域，国际发达国家在这方面已经有了较为成熟的做法。例如，欧盟2002/87号指令对金融控股集团（financial nglomerates）的监管要求进行了详细规定，德、法也采取了欧盟指令相同的监管要求，对保险集团的偿付能力进行监管。日本的保险业法（insurance business law）中也有对保险集团的监管要求。
　　近几年我国保险集团发展迅猛，金融综合经营和保险企业的集团化趋势日趋明显，且在保险市场中占据举足轻重的地位。但是，我国保险集团方面的监管基本上还是空白，这不仅不利于保险业防范风险，也不利于我国保险集团参与国内和国际金融市场的竞争。国务院〔2006〕23号文要求我会“研究并逐步实施对保险控股（集团）公司并表监管。”国内其他金融监管机构也在研究金融控股公司的监管问题。因此，本规定也涉及了保险集团偿付能力监管问题。第二条、第四十一条。对于保险集团的偿付能力监管，由于其主要原则和方法与单个保险公司的偿付能力监管没有重大差异，因此第二条将保险集团纳入本规定的适用范围。关于保险集团的并表监管，第四十一条规定作出了规定：中国保监会对保险集团实施并表监管，并可根据监管需要对保险集团的控股股东追溯财务状况、重大投资、股权变动等重要信息（即全面并表）。考虑到保险集团偿付能力也存在特殊性，而且我会正在制定保险集团偿付能力评估和报告的具体规定，因此第四十七条规定：保险集团的偿付能力监管适用本规定；法律、行政法规或中国保监会另有规定的，适用其规定。