现将《青岛市地方税务局税收规范性文件制定管理办法》予以发布，自2012年8月15日起施行。
　　特此公告。
　　二○一二年七月十四日
　　青岛市地方税务局税收规范性文件制定管理办法
　　第一章 总 则
　　第一条 为规范税收规范性文件制定和管理工作，促进依法行政，根据《税收规范性文件制定管理办法》(......

　　《青岛市地方税务局税收规范性文件制定管理办法》解读稿
　　《青岛市地方税务局税收规范性文件制定管理办法》（以下简称“《管理办法》”）已通过市法制办审查，将于2012年8月15日起施行。这一管理办法的施行，不仅是依法开展地税工作的重大举措，也是地税部门依法行政的标志性进步。现将其主要内容解读如下：
　　一、为什么要制定《管理办法》？
　　青岛地税局自2003年开始对税收规范性文件的制定进行规范，制定了《税收规范性文件审核暂行办法》（青地税发[2003]93号），2007年制定了《税收规范性文件有效期和定期清理暂行办法》（青地税发[2007]229号），在税收规范性文件审查、制定程序、有效期和定期清理方面积累了一定经验。但在具体过程中还是发现一些问题，如：个别税收规范性文件的制定没有经过深入调研、科学论证和必要的协调；个别税收规范性文件制定时缺乏严格的程序规定，没有经过集体讨论甚至没有经过法制机构审核，导致税收规范性文件之间产生相互矛盾现象。税收规范性文件上承税收法律，下接具体征管活动，是依法行政的重要平台。只要具备规范性文件的适用条件，就要受规范性文件约束，所以，制定税收规范性文件既关系到维护税法的统一性和完整性，又直接影响到纳税人的利益。在此背景下，青岛地税局按照有关规定制定《管理办法》，十分必要且意义重大。
　　二、《管理办法》主要包括哪些内容？
　　《管理办法》共四十七条，分总则、制定规则、制定程序、文件备案及异议处理、文件清理和附则六大章，对税收规范性文件的立项、起草、审核、决定、公布、解释、备案、异议处理和清理等进行了规范。
　　三、《管理办法》的适用范围是什么？
　　《管理办法》第二条明确了适用范围。税收规范性文件是指市地税局依照法定职权和规定程序单独或者牵头会同有关部门制定并公布的，规定纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人（以下简称税务行政相对人）权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力，并在一定时期内能够反复适用的，作为税务行政管理依据的文件。同时明确了以下文件不属于规范性文件：单纯转发的文件；规定市局及所属地税机关的人、财、物等事务的文件；规定单纯税务机关内部管理性文件（不包括含有对税务行政相对人权利、义务有影响的内容）；各类年检、申报、统计、调查和报表等一次性的文件；按照《税收个案批复工作规程（试行）》（国税发[2012]14号）作出的税收个案批复；对税务行政相对人具体事项作出的减税免税批复、税务处理决定等文件。
　　四、青岛市区（市）地方税务机关有无制定权？
　　总局20令规定，县税务机关在明确授权前提下可以制定税收规范性文件。从青岛市执行总局20令的两年时间来看，各基层局都没有制定税收规范性文件。《管理办法》第六条明确规定，各基层局需制定税收规范性文件的，应当提请市局制定。实际上取消了青岛市区（市）地方税务机关税收规范性文件制定权。
　　五、税收规范性文件起草有什么要求？
　　文件起草是制定税收规范性文件的基础环节，是提高规范性质量的重要保证。因此，《管理办法》对起草过程作出了详细规定。一是规定了起草责任单位和方式。第十四条规定：税收规范性文件由业务处室（局）负责起草；内容涉及两个或者两个以上处室（局）的，由市局负责人指定牵头起草处室（局）。二是规定了多层次的征求意见内容。听取意见在原来书面反馈、座谈会、听证会等形式的基础上，增加了网上公开征求意见和听取专家意见方式。三是新增加了文件解读环节。根据《国家税务总局办公厅关于进一步做好税收政策解读工作的通知》（国税办发[2012]4号）要求，按照谁制定谁解读的原则，将正式文本和解读稿一并提交政策法规处审核。
　　六、税收规范性文件如何进行审核？
　　审核是提高税收规范性文件质量、维护法制统一的关键环节。《管理办法》一是明确了审核机构和审核内容。第二十一条明确政策法规处为审核机构。第二十三条规定了政策法规处进行合法性审核的内容：是否与法律、法规、规章和上级税收规范性文件相抵触，是否与其他规范性文件协调、衔接，是否符合法定权限和程序；是否符合本办法第二章有关制定规则的要求，是否符合立法技术规范、法律逻辑是否严谨；是否在起草过程中充分听取并妥善处理相关各方的意见；是否与我市的实际相符合，是否具有可行性；需要审核的其他内容。二是明确了处理分歧的工作方式。对审核中存在不同意见且经过协商仍存在意见分歧的起草文本，政策法规处应当将书面审核意见和起草文本及解读稿一并退回，由起草处室（局）将各方意见、理由及相关材料报局领导进行协调或裁定。经政策法规处审核无异议，或者虽有不同意见但经过协商已与起草处室（局）达成一致的，起草处室（局）应提交局长办公会议集体研究决定，通过后按公文处理程序经办公室核稿，由局领导签署。未经政策法规处审核的税收规范性文件及解读稿，办公室不予核稿，局领导不予签署。三是强调了如何向市政府法制机构提交审查的工作要求。第二十七条规定了向市政府法制机构进行税收规范性文件审查，应当提交的各项材料。
　　七、税收规范性文件是否实行“三统一”制度？
　　为了控制规范性文件的数量和规范发布形式，避免规范性文件过多过滥以及公布形式复杂的问题，根据《山东省行政程序规定》的“三统一”制度，即“制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据”.《管理办法》第二十九条、三十条、三十一条对地税机关如何实行“三统一”制度作了详细规定。
　　八、《管理办法》对异议处理、定理清理及有效期制度是如何规定的？
　　《管理办法）》吸收了《山东省地方税务局税收规范性文件异议处理办法（试行）》（鲁地税发[2009]57号）关于异议处理的规定（第36-39条）。保留了《青岛市地方税务局税收规范性文件有效期和定期清理暂行办法》（青地税发[2007]229号）关于文件有效期和定期清理的有关规定，将税收规范性文件从制定到实施直至废止或失效，形成了一个完整的管理过程。
　　二〇一二年七月十四日