发文标题：浙江省注册会计师协会关于印发《政府专项债券项目收益与融资自求平衡财务评估操作指引[试行]》的通知
发文文号：浙注协[2021]104号
发文部门：浙江省注册会计师协会
发文时间：2021-12-8
实施时间：2021-12-8
法规类型：指导意见
所属行业：社会服务业--会计师事务所等中介机构
所属区域：浙江
发文内容：
各会计师事务所、资产评估机构：
为全面指导和规范全省会计师事务所和资产评估机构开展政府专项债券评估业务，提高服务质量，助力地方政府规范举债，我会拟订了《政府专项债券项目收益与融资自求平衡财务评估操作指引(试行)》(以下简称指引)，现予发布。
本指引旨在为会计师事务所和资产评估机构执行政府专项债券项目收益与融资自求平衡财务评估业务提供实务性指导，仅供省内注册会计师、资产评估师及相关从业人员在执业中参考使用，不具有强制性。会计师事务所和资产评估机构在执业中应注意结合具体业务特点及本所自身情况灵活运用。
本指引自发布之日起参照执行。执行中若与财政部门相关法规要求存在抵触的，以相关法规要求为准。执行中若有其他问题，请及时反馈我会。
附件：政府专项债券项目收益与融资自求平衡财务评估操作指引(试行)
浙江省注册会计师协会
2021年12月8日
政府专项债券项目收益与融资自求平衡财务评估操作指引(试行)
第一章 总则
第一条 为指导本省会计师事务所和资产评估机构(以下简称“财务评估机构”)执行政府专项债券项目收益与融资自求平衡财务评估业务(以下简称“政府专项债财务评估”或“财务评估”)，提高服务质量，制定本财务评估操作指引(以下简称“本操作指引”)。
第二条 财务评估机构执行政府专项债券项目收益与融资自求平衡财务评估业务，应当符合《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府债券发行管理办法》《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》和《地方政府专项债务预算管理办法》等有关法律法规规章之规定。
第三条 本操作指引所指财务评估，是指在政府专项债券发行过程中，财务评估机构根据政府主管部门或委托人的要求在对被评估项目的基本情况、概算及资金筹措情况、运营收入与支出估算情况等事项进行审慎性调查分析的基础上，对项目运营收益与融资平衡情况进行评估，目的在于分析是否存在导致政府专项债券在存续期内出现无法满足专项债券还本付息要求的情形，并出具财务评估报告的行为。
第四条 本操作指引所指财务评估报告，是指财务评估机构接受委托，对评估内容按照本操作指引的基本要求、基本程序和方法进行评估后出具的专业咨询报告。
第二章 基本要求
第五条 财务评估机构接受委托执行财务评估业务并出具财务评估报告，应当选派具备相关专业知识和实践经验，并具有专业胜任能力的人员。
第六条 财务评估机构专业人员在执行财务评估业务时应坚持客观、公正、诚信原则，勤勉尽责，保持应有的职业谨慎。
第七条 财务评估机构及其专业人员应结合委托人的相关要求，明确评估的内容和范围，选择基本程序和方法，执行评估程序和编制工作底稿，出具财务评估报告。
第八条 财务评估报告应当充分反映评估结果，报告应当结构清晰、语言精炼、重点突出，便于报告使用人准确理解报告所披露信息，避免出现误导性陈述。
第九条 财务评估报告的内容与格式以及详略程度可以结合委托人要求和被评估项目的具体情况合理确定。
第十条 鉴于财务评估业务属于咨询服务范畴，财务评估报告是在被评估项目实施单位提供资料基础上编制的，仅对项目预期收益等相关信息进行审慎性分析，并发表咨询意见。
第三章 基本程序和关注重点
第十一条 财务评估实施通常包括业务承接和计划、执行评估程序、出具财务评估报告三个阶段。
第十二条 业务承接和计划阶段，财务评估机构需要考虑的事项通常包括以下方面：
(一) 明确评估目的；
(二) 了解被评估项目的基本情况；
(三) 签订财务评估委托合同(或业务约定书)；
(四) 明确评估的时间和人员安排；
(五) 开展评估项目讨论；
(六) 编制评估策略和实施程序。
第十三条 财务评估机构可以结合政府主管部门的要求，与委托人协商确定委托合同的具体内容。财务评估委托合同的内容通常包括下列要素：
(一) 合同双方的名称、住所、联系人及联系方式；
(二) 财务评估委托的目的；
(三) 合同双方的权利和义务；
(四) 财务评估服务费用、支付时间和支付方式；
(五) 财务评估报告提交期限；
(六) 合同的履行、变更、终止或解除；
(七) 违约责任和争议解决；
(八) 合同当事人签字、盖章及日期。
第十四条 执行评估程序阶段，财务评估机构执行的主要程序通常包括：
(一) 查询收集内部资料：收集项目单位和被评估项目的基本资料，包括工商登记信息、财务资料、业务合同、法律文本、工程项目可行性研究报告及批复文件、工程项目初步设计及批复文件等；
(二) 查询收集外部资料：收集第三方相关资料，可以考虑的信息渠道包括专业数据库、行业杂志、研究报告、其他载体信息等；
(三) 访谈内部相关人员：与被评估项目单位内部各层级人员进行充分沟通交流，包括对项目运行情况、未来现金流预测假设、预测方法及参数选取等内容进行了解；
(四) 走访外部机构：通过访谈、问询施工单位和监理公司以及实地查勘施工现场等手段了解项目当前建设状况；
(五) 分析和讨论：针对评估项目收益与融资平衡情况，通过对相关数据的分析复核，结合各主要领域的业务特点、关键风险点，实施评估应对策略，经项目组内部或外部专家讨论后，形成财务评估初步结论并撰写报告初稿，在不影响独立性的前提下，应当征求委托方的意见。
第十五条 政府专项债券项目主要领域和关注重点如下：
(一) 政府专项债券项目主要领域
交通基础设施领域：铁路、收费公路、机场、水运、城市轨交、停车场等；能源领域：天然气管网、储气设施、城乡电网；农林水利领域：农业、水利、林业；生态环保领域：城镇污水垃圾处理设施；社会事业领域：卫生健康公共设施、教育、养老、文化旅游；城乡冷链物流基础设施领域；市政和产业园区基础设施领域：供水、供热、供气、地下管廊和产业园区基础设施；国家重大战略项目领域：包括京津翼、长江经济带、“一带一路”、粤港澳大湾区、长三角一体化、海南深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展；保障性安居工程领域：老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造；其他公益性建设项目领域。
(二) 政府专项债券项目财务评估关注重点
1.关注项目是否符合政策导向。了解项目是否属于政府专项债券使用的负面清单，了解项目是否存在或变相存在用于经常性支出、商业化运作的产业项目等情形。
2.关注项目前期准备工作。政府专项债券项目要求前期手续必须完善，包括立项、选址、初步设计等工作，要能够在资金下达后尽快开工使用。因此评估过程中应了解项目可行性研究、立项、选址、初步设计、项目用地、环评、施工许可等工作是否完成，是否已获取相关主管部门的批复文件，关注资金下达后是否具备真正实施与开工的条件。
3.关注项目资本金来源。了解资本金落实情况，关注财政预算资金、企业自筹资金和债券融资作为资本金情况。专项债券资金用于项目资本金的政策范围为国务院确定的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口，城市停车场，天然气管网和储气设施，城乡电网，水利，城镇污水垃圾处理、供水等领域。
4.关注募集资金用途。政府专项债券募集资金应计划用于资本性支出，偿付本息应源自项目收入，专项债券必须用于具有一定收益的固定资产投资项目，专项债券投资必须坚持公益性的基本定位。因此评估过程中应了解政府专项债券募集资金计划用途，关注项目的资本性支出和公益性属性；同时，应了解偿付本息的项目收入来源，关注投资项目是否具有一定收益。
5.关注项目收入预测数据准确性。了解项目收入来源是否符合还本付息的政策要求，对项目建设主体测算的项目收入进行分析，项目收入应为对应项目所取得的政府性基金或专项收入，不得为其他项目对应的项目收益。其中，项目专项收入为反映地方政府专项债券对应项目形成、可用于偿还专项债券本息的经营收入。对于项目建设主体提供的收入测算数据，应按收入类别获取数据来源进行核对和分析，并在评估报告中明确说明数据来源。如果可以从《可行性研究报告》中直接获取项目运营期预测项目收入数据的项目，可在合理性分析的基础上直接采用《可行性研究报告》中的项目收入预测数据；如果《可行性研究报告》未对项目运营期项目收入进行预测，只对运营期的业务量进行了预测，在评估过程中除了对业务量的合理性进行分析以外，还应对项目建设主体采用的收费标准是否符合政府部门相关文件、市场行情等进行分析。
6.关注项目运营成本预测数据准确性。对于项目建设主体提供的运营成本测算数据，应按成本类别结合《可行性研究报告》逐项进行核对和分析，并在评估报告中明确说明数据来源。结合企业经营模式、行业状况重点分析成本，预测数据的合理性和完整性，如部分行业需要委托专业公司进行管理，应关注预测的运营成本中是否包含委托管理费，费率是否符合当前的市场行情。
7.关注项目相关税费预测数据准确性。对于项目建设主体提供的相关税费测算数据，应按税种结合《可行性研究报告》逐项进行核对和分析，重点关注国家相关税收法规和地方收费文件对项目建设主体运营期间相关税费的影响，并在评估报告中明确说明数据来源。
8.关注债券发行期限。了解专项债券发行期限是否超过项目运营期限。
9.关注还本付息风险。根据项目收入、债券利率等影响债券还本付息因素，结合压力测试，分析还本付息是否具有风险抵抗能力。
10.关注其他情形。关注政府专项债券评估过程中发现的其他情形。
针对财务评估过程中关注到的主要风险，评估人员应通过总体安排和过程控制进行应对。总体安排包括在收集和分析财务评估过程中保持职业怀疑态度、安排经验丰富的专业人员或利用专家工作、与委托方的沟通。过程控制主要基于风险点的判断，在收集内外部资料、访谈、分析的基础上，对风险点的形成原因、合法合规、项目单位的计划和措施、政府主管部门或专家的指导意见等关键因素实施分析，并记录得出的结论。
第四章 报告编制
第十六条 财务评估机构应结合政府主管部门和委托人的工作要求，根据评估履行的程序以及所获取的信息和数据，形成财务评估结论，编制财务评估报告。
第十七条 财务评估报告的内容结合政府主管部门或委托人要求确定。
财务评估报告的内容通常包括下列要素：
(一) 标题；
(二) 报告文号；
(三) 收件人；
(四) 绪言；
(五) 项目基本情况；
(六) 项目概算及资金筹措情况；
(七) 项目运营收益与融资平衡情况；
(八) 风险分析；
(九) 评估结论。
第十八条 财务评估报告的标题通常为：20××年浙江省政府专项债券×××项目收益与融资自求平衡财务评估报告。
第十九条 财务评估报告的报告文号通常为：××[20××]咨字第××号。
第二十条 财务评估报告的收件人通常为：项目单位。
第二十一条 财务评估报告的绪言通常为：工作范围、工作目标。
第二十二条 财务评估报告中项目基本情况通常反映以下内容：
(一) 项目概况；
(二) 项目立项审批情况；
(三) 项目性质；
(四) 项目单位；
(五) 项目主管部门；
(六) 项目开工、竣工日期，建设期，主要建设内容及规模；
(七) 项目前期有关情况。
第二十三条 财务评估报告中项目概算及资金筹措情况通常包括以下内容：
(一) 项目概算。通常须列明项目总投资及投资构成明细，包括工程费用、工程建设其他费用、预备费等；
(二) 资金筹措。通常须列明项目概算资金筹措来源，包括项目资本金资金及占比、发行地方政府专项债券资金及占比、市场化融资资金及占比，项目资本金构成明细，各项资金到位情况，分年度投资计划。
第二十四条 财务评估报告中项目运营收益与融资平衡情况通常包括以下内容：
(一) 评估依据。通常包括相关法律法规、规章制度、可行性研究批复等。
(二) 评估假设。通常包括政策稳定、税赋稳定等，对参数预测有重大影响的假设应当在此列示。
(三) 运营收入
1.收入可行性。通常须列明收入来源及涉及的相关收费政策依据。实行政府定价、政府指导价的收费项目，应列明文件依据及价格标准；实行市场调节价的收费项目，应对拟采用的收费标准开展市场调研或分析论证。
2.收入测算。基于以上基础信息，对项目收入中政府性基金收入或专项收入分类、分项明细测算，并详细说明收入预测的方法及参照标准、历史数据来源等，尽可能用表格列示。
(四) 项目投资支出。通常须列明项目投资支出构成及测算过程，包括工程费用、预备费、流动资金、建设期利息及发行费等，尽可能用表格的形式列示。
(五) 运营成本。通常须列明运营成本构成及测算过程，列明各项成本明细、参照标准、依据等，尽可能用表格的形式列示。
(六) 相关税费。通常须列明项目相关税费，并说明测算参数及依据。
(七) 项目收益。通常须列明项目债券(融资)存续期内总收入、总成本、总收益，并说明可用于偿还债券(融资)本息的收益。
(八) 债券还本付息安排
列明项目计划发行专项债券规模、已发行规模、期限、年利率和到期本息情况；说明本次发行规模、期限、预计年利率和到期本息情况；说明后续发行规模、期限、预计年利率和到期本息情况；如有债券用途调整，说明调整债券的发行时间、期限、年利率、调整金额、调整后本息偿还安排情况。列明本项目融资到期本息总规模，说明付息频率，还本方式，项目收益实现前项目融资还本付息资金通过政府性基金预算收入统筹安排。尽可能用表格的形式列示债券还本付息安排表。
(九) 市场化融资还本付息安排。与“(八)债券还本付息安排”表述类似或合并表述。
(十) 收益与融资平衡情况
根据上面测算的项目收益和债券(融资)还本付息安排，列明项目分年度收支平衡情况(建设期+运营期)，尽可能用表格的形式列示，并说明项目总收益对融资本息的覆盖倍数和债券存续期项目收益对本期债券融资本息的覆盖倍数。
(十一) 其他事项说明。项目运营收益与融资平衡情况如存在其他重要事项，也应在报告中说明。
第二十五条 财务评估报告中风险分析包括以下内容：
(一) 还本付息风险。
(二) 预期不确定风险。基于对项目收益预测及其所依据的各项假设，项目有关未来事项和推测性假设，通常并非如预期那样发生，且变动可能重大，不确定因素很高，实际结果可能与预测性信息存在差异。
(三) 关注到的其他风险。
第二十六条 财务评估报告中评估结论包括以下内容：
(一) 结论意见。财务评估机构在执行财务评估基本程序和方法的基础上，说明是否注意到某些事项，导致政府专项债券在存续期内出现无法满足专项债券还本付息要求的情况。
(二) 使用限制。报告中引用的一系列假设，包括有关未来事项和推测性假设，工作中我们无法实质论证，因此本报告中的评估意见不能被作为鉴证报告来使用。
第二十七条 财务评估报告的声明通常包括以下内容：
(一) 项目单位对提供项目资料的真实性、完整性和合法性负责，并如实披露项目收益预测及其所依据的各项假设。
(二) 我们出具的财务评估报告是基于项目单位对项目收益预测及其所依据的各项假设，在执行财务评估基本程序和方法后，我们没有注意到任何事项使我们认为这些假设没有为预测提供合理的基础。
(三) 我们在报告中引用项目单位的一系列假设，包括有关未来事项和推测性假设，工作中我们无法实质论证，故不应对依照鉴证程序所完成的工作那样予以依赖。
(四) 由于项目假设依据事项通常并非如预期那样发生，并且变动可能重大，不确定因素很高，实际结果可能与预测性信息存在差异。我们不会对未来经济环境发生变化导致假设条件改变而修改已得出的评估结论，除非项目单位重新委托。
(五) 我们提请报告使用者充分关注项目的发展动态，包括对假设基础可能产生影响的任何变更或发展，并调整预期或改变策略。本报告出具日之后，我们不会为此而修改已得出的评估结论，除非项目单位重新委托。
(六) 委托人可按实际情况将本报告抄送给有关的单位及个人，但我们对该等单位及个人不存在合同责任及义务的承诺。本报告因使用不当产生的责任与本会计师事务所(或资产评估公司)无关。
第五章 附则
第二十八条 除有特定要求外，本省财务评估机构在开展政府专项债财务评估业务时参照本操作指引执行。
