各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构，各有关单位：
《大连市改革驱动战略实施方案》业经大连市第十五届人民政府第四十六次常务会议审议通过，现印发给你们。请各地区、各部门按照要求，细化分解实施方案，明确具体工作计划和完成时限，根据职责分工推进各项工作，确保改革驱动战略取得显著成效。
市政府成立由市长任组长，相关副市长任副组长，市政府常务会议组成人员和相关区市县政府(管委会)及市直相关部门主要负责同志为成员的大连市实施改革驱动战略领导小组，负责统筹规划、协调指导、组织推进改革驱动战略的实施工作。领导小组办公室设在市发展改革委，负责跟踪协调、综合调度、具体落实工作，会同有关部门把各项改革任务落到实处。市发展改革委主任兼任办公室主任。
大连市人民政府
2016年2月5日
大连市改革驱动战略实施方案
为破解制约全市经济社会发展的体制性、机制性、结构性等深层次问题，实现到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，根据《辽宁省人民政府关于印发辽宁省改革驱动战略实施方案的通知》(辽政发〔2015〕27号)精神，结合我市经济社会发展实际，制定本实施方案。
一、总体要求
(一)指导思想。以习近平总书记关于振兴东北地区等老工业基地重要讲话精神为指导，紧紧抓住国家进一步实施东北老工业基地振兴、辽宁沿海经济带开发开放以及大连金普新区开发建设等多重战略机遇，以正确处理政府和市场关系为重点，尊重市场规律，坚持市场导向，丰富市场主体，切实使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。全面深化重点领域改革，以破解制约我市经济社会持续健康发展的体制性、机制性矛盾和问题为导向，以正确处理政府、市场、社会三者关系为核心，破除影响市场和社会有效发挥作用的制度症结。以建设法治政府、健全要素市场、完善社会组织等重点领域和关键环节改革为突破口，创造有利于激发市场主体活力和创造力的新体制、新机制，使各类要素资源配置更加合理高效，市场竞争环境更加公平有序，社会局面更加安定祥和。
(二)基本原则。
坚持改革为先，完善市场制度。坚持社会主义市场经济改革方向，加快现代市场体系建设，保障公平竞争，维护市场秩序，完善市场监管，使市场在资源配置中起决定性作用，同时要发挥好政府作用弥补市场失灵，为经济社会持续健康发展奠定制度基础。
坚持问题导向，破解改革难题。从全市经济社会发展中存在的体制机制问题中寻找改革突破口，为经济社会发展汇聚强大的内生动力。
强化督查机制，狠抓政策落实。形成一整套抓落实的制度，做到有章可循，确保每一项改革推进到哪里、督查就跟进到哪里，真正把改革决策落到实处，打通政策落实“最后一公里”.
(三)总体目标。按照《辽宁省人民政府关于印发辽宁省改革驱动战略实施方案的通知》(辽政发〔2015〕27号)要求和市委全面深化改革领导小组的工作部署，认真完成各项改革任务，加快形成引领经济发展新常态的体制机制，为稳增长、调结构、惠民生、防风险创造良好的环境。到2017年，在重点领域和关键环节改革上取得阶段性成果，制度体系逐步完善，改革框架基本形成。到2020年，完成全面建成小康社会的重大任务，重点领域改革、转变发展方式以及金普新区建设取得重大进展，率先实现老工业基地全面振兴，现代化国际城市影响力进一步提高。
二、重点任务
(一)深化国资国企改革。
1.推进解决企业历史遗留问题。解决市属壳企业职工安置问题，各主管部门要在调查摸底的基础上，2016年底前提出所属壳企业职工安置办法和意见，2017年6月底前制定完成安置方案并组织实施，争取2018年底前完成。同时争取2018年底前完成解决市属国有企业办社会职能问题。积极做好中央在连企业分离“三供一业”工作，2016年组织相关部门完成分离移交的技术标准和费用标准，2017年开始组织实施分离移交工作，争取2018年底前全面完成。(市国资委，市财政局、市人社局、市总工会。列第一位者为牵头部门，下同)
2.以管资本为主加强国有资产监管。推进经营性国有资产集中统一监管工作，按照《中共大连市委 大连市人民政府关于印发〈市直党政机关所属企业脱钩改制工作实施方案〉的通知》(大委发〔2015〕26号)要求，2016年6月底前，由市国有文化资产监督管理领导小组、市编委办、市财政局、市国资委按照责任分工共同推进并基本完成市直党政机关所属企业脱钩改制工作。探索市属国有资本营运公司的组建方式和管理模式，到2016年底，国有资本运营公司组建方式和管理模式初步确定，完成对有条件改组改建国有资本运营公司的企业的调查研究；到2017年底，完成改组改建或新建国有资本运营公司工作；到2020年底，市属国有资本运营公司的管理模式基本成熟。(市国资委，市财政局、市人社局、市金融局)
3.推动军民融合深度发展。2016年底前，制定《大连市军民融合创新示范区总体方案》，编制完成《大连市军民融合发展规划(2016-2020)》，出台推动我市军民融合发展指导意见。(市发展改革委)
(二)加快推进投资体制改革。
4.完善政府核准投资项目目录。根据国务院发布的政府核准投资项目目录调整情况，及时调整发布我市政府核准投资项目目录。(市发展改革委，市相关部门)
5.进一步转变政府投资职能，创新投资管理方式。建设信息共享、覆盖全市的在线审批监管平台。2017年底前，进一步完善我市投资项目在线审批监管平台，建立完善的部门间信息共享联动机制，在平台上实现申报、办理、监管、监察等各项功能。到2020年，全面实现非涉密投资项目平台受理、在线办理、限时办结、依法监管、全程监察的工作目标。(市发展改革委，市国土房屋局、市环保局、市建委、市规划局、市相关部门)
6.创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资。2016年6月底前完成大连市贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)的实施意见起草工作。2017年底前，基本建立完善公平的市场环境、有效的保障措施、合理的回报机制，引导社会资本进入公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域。2020年底前，完成创新重点领域投融资机制改革工作。(市发展改革委、市财政局，市环保局、市建委、市城建局、市交通局、市水务局、市相关部门)
(三)稳步推进土地制度改革。
7.健全节约集约用地制度。研究建立建设用地标准控制体系，加强产业项目用地准入管理。开展全市建设用地节约集约评价工作，2016-2018年完成年度更新评价，2016年开展中心城区建设用地集约利用潜力初始评价工作。健全建设用地动态监管制度，重点对土地利用计划执行、土地审批及土地征收、土地供应、项目用地开发利用等情况进行动态监管，切实预防未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等现象的发生。对政府土地供地率、开工率等实施年终绩效考核评价制度。进一步提升投资强度、容积率等土地利用综合效益，实现亿元GDP耗地量控制目标。盘活利用批而未供土地，加快处置闲置土地，优先保障重点项目落地。加强开发区用地管理，引导工业项目向开发区集中，加快推进开发区土地集约利用评价成果利用更新工作。(市国土房屋局，市建委、市统计局)
8.制定我市引导农村土地承包经营权有序流转、发展农业适度规模经营的意见。到2017年，基本完成全市 “二调”耕地面积600万亩的土地承包经营权确权登记颁证工作(到2016年底，基本完成500万亩)。到2020年，建立全市统一不动产登记制度并移交相关资料。积极引导土地流转，鼓励农户采取入股或全程托管的方式将承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业流转，预计流转比例到2016年底达到20%左右，到2017年底达到21%,到2020年底达到25%.制定我市土地承包经营权抵押、担保试点方案。2016年配合人民银行大连市中心支行等部门制定并出台土地承包经营权抵押贷款试点办法。2017年根据中央统一部署选择1-2个区市县开展整县推进试点工作。到2020年，在全市涉农区市县实现全覆盖。(市农委，市财政局、市国土房屋局、市政府法制办)
9.建立不动产登记制度。健全自然资源资产管理体制，形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效，以土地为核心的不动产统一登记体系。围绕“统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿册、统一登记信息平台”的总体要求，设立大连市不动产登记机构，将各部门所负责的登记事项整合到不动产登记部门。2016年底前，完成各部门数据整合工作。(市国土房屋局)
10.建立城镇低效用地再开发利用机制。在城镇低效用地再开发规划期(2014-2017年)内，跟踪了解各区市县低效用地需求等实际情况，及时调整专项规划。每年下达年度城镇低效用地再开发指标任务，并针对各区市县指标任务使用情况，定期调整指标任务。(市国土房屋局)
11.积极鼓励集体林地经营权和林木所有权、使用权依法规范流转。积极探索研究适应新形势的林权流转管理新机制，力争用3-5年的时间，初步建立起覆盖全市、高效便捷的林权流转服务平台网络，建立更加完善的林权流转新机制，实现林权顺畅、有序流转。(市林业局)
(四)完善金融市场体系。
12.制定金融改革创新的实施意见。2017年之前，印发大力发展产业金融的实施意见。鼓励产业资本和社会资本投资发展直接服务产业的金融机构，探索设立金融投资控股集团，促进产融结合。进一步落实科技金融、航运金融、绿色金融创新措施。推动开展小微企业贷款保证保险业务。落实《大连市建立政策性融资担保机制实施方案》，根据方案要求及财政出资情况，争取在2017年前推动设立再担保公司及扩大企信规模，设立政府出资为主、重点开展农业信贷担保业务的农业信贷担保机构。按照国家监管部门指导意见和我市城市发展定位，加快区域性股权交易市场发展，推动大连股权交易中心完善服务功能，整合政策资源和金融资源，打造市政府扶持中小微企业政策措施的综合应用平台，更好地服务中小微企业创新发展。到2020年，我市区域性股权交易市场发展达到东北地区领先水平。(市金融局)
13.完善中心镇建设投融资机制。在初步完成普兰店皮杨中心镇、庄河大郑中心镇投融资机制建设的基础上，根据资金到位情况和相关区市县前期工作情况，争取2017年前完成瓦房店太平湾中心镇和长海县广鹿岛中心镇投融资机制建设。(市金融局，市发展改革委、市财政局、试点中心镇所在区市县政府)
14.继续推进设立民营银行。2016年推动中佳民营银行正式申报，2017年底前争取中佳民营银行开业。(市金融局，大连银监局)
15.推进农村金融产品和服务创新。涉农贷款余额和政策性农业保险保额稳步提升。(市金融局，市财政局、市农委、人民银行大连市中心支行、大连银监局、大连证监局、大连保监局、相关区市县政府)
(五)推进科技体制改革。
16.推动国家自主创新示范区建设。争取国务院正式批复建设沈大国家自主创新示范区。到2020年，编制完成《大连市建设国家自主创新示范区发展规划纲要》，具体明确空间规划和产业发展目标。建立完善我市自主创新体系，落实大连市科技创新体系建设方案(试行)。到2020年，基本建成比较完善的区域科技创新体系，综合创新能力进入国家创新型城市前列，使我市成为东北地区科技创新中心。完善“大连科技指南针”网络服务平台，健全创新资源开放共享机制。(市科技局)
(六)深化行政体制改革。
17.加快转变政府职能。继续深入贯彻落实《中共大连市委 大连市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》(大委发[2015]14号)及其配套措施，进一步推进政府职能转变，稳步推进大部门制改革，全面完成市政府工作部门“三定”工作。(市编委办，市政府法制办、市相关部门)
18.加快推进事业单位分类改革。制定实施分类推进事业单位改革配套政策，出台事业单位创新管理的实施意见和行政类事业单位改革意见。推进有关部门制定并实施相关配套改革政策文件。2020年底前，按国家和省部署完成事业单位分类改革各项工作任务。(市编委办，市教育局、市科技局、市民政局、市财政局、市人社局、市卫生计生委)
19.进一步推进“先照后证”改革。严格执行《工商总局关于严格落实先照后证改革严格执行工商登记前置审批事项的通知》规定的73项工商登记前置审批事项，其他事项一律不作为工商登记前置审批。全面落实营业执照、机构代码证、税务登记证“三证合一”改革工作，实施“一照一码”登记制。(市工商局，市相关部门)
(七)加快推进财税体制改革。
20.改进预算管理制度。研究制定我市财权事权和支出责任有关制度。建立透明预算制度，扩大公开范围。建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理。改革和完善市对县(市、区)转移支付制度，规范专项支付分配和使用，到2017年，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。规范地方政府债务管理，到2020年，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，切实防范化解财政金融风险。(市财政局，市政府法制办)
21.完善税收管理制度。根据国家部署，推进建筑业、房地产业、生活性服务业和金融保险业“营改增”改革。组织协调与推进“营改增”试点工作，测算“营改增”对全市财政收入及地税收入的影响，跟踪试点后政策实施情况。进行数据测算，查询“营改增”试点纳税人的户数及税费收入等，摸清试点纳税人征管信息底数，筛选、甄别、确认“营改增”涉及的纳税人名单，按照国家税务总局规定的时间移交征管数据。(市地税局、市国税局)
(八)健全城乡发展一体化体制。
22.构建新型农业经营体系。按照《大连市人民政府关于加快发展农业产业化经营的意见》(大政发[2015]23号)要求，大力发展农业产业化龙头企业，每年新增规模以上农业产业化龙头企业10家。到2016年，全市规模以上农业产业化龙头企业达到730家，到2017年达到750家，到2020年达到780家左右。加快推进农产品加工集聚区建设，逐步建成农产品加工集聚区10个。开展示范性农民合作社和示范性家庭农场评选。到2016年底，培育县级以上示范性农民合作社30家、示范性家庭农场12家，预计到2017年分别达到30家、15家，到2020年分别达到50家、20家。按照国家即将出台的农垦改革实施指导意见相关改革内容及时间节点，及时启动农垦改革。(市农委，市财政局、市国土房屋局)
23.推进中心镇体制机制创新。赋予中心镇更大的发展自主权，推进国家新型城镇化综合试点建设。(市发展改革委，相关区市县政府)
24.完善并适度放开我市户籍政策。健全城乡统一的户口登记和居住证制度。2016年出台积分制落户政策。2020年基本建立与全面建成小康社会相适应，有助于加快产业结构优化的先导区和经济社会发展的先行区建设，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现120万农业转移人口和其他常住人口落户。(市公安局)
(九)以扩大对外开放促进改革。
25.积极推进申办大连自由贸易试验区工作。加大申办力度，复制推广一批在上海、天津、广东、福建等地已试点的先进经验在大连落地，到2017年力争大连自由贸易试验区获批。(市外经贸局，大连海关)
(十)加快推进社会事业改革。
26.深化教育综合改革。实施第二期学前教育三年行动计划，到2017年，全市普惠性幼儿园学位覆盖率达到60%以上，到2020年达到80%以上。加强市级统筹，强化“以县为主”的义务教育管理体制，加快推进国家义务教育基本均衡县创建，到2017年，全市14个区市县、先导区全部通过全国义务教育发展基本均衡县(市、区)认定。深化基础教育课程和教学改革，适应高考改革新变化，有序推进考试招生制度改革。到2020年，不断完善中考招生制度，各高中均建立分层、分类走班制教学制度，学生发展指导工作体系完备，课堂教学充分体现自主、合作、探索形式。加强学校体育和艺术教育，推动校园足球运动普及，到2017年，完成100所校园足球特色学校、校园足球普及学校认定工作，完成3-5个校园足球示范县区的认定工作。加快发展现代职业教育，优化布局，整合资源，推进职业教育结构调整，完善中高职一体化人才培养体系。到2020年，全市至少增加1所市属公办高职院校，中职学校调整为50所左右。积极推进全市职业教育资源整合以及普湾新区职教基地建设。实施中小学教师职称制度改革，深入推进教育管办评分离，鼓励社会力量兴办教育，进一步激发办学活力。到2017年，按国家和省人社部门、教育部门有关职称评审政策要求，全面实行中小学教师职称制度改革。(市教育局，市发展改革委、市财政局、市人社局)
27.创新劳动关系协调机制。进一步推进工资集体协商工作。适时调整最低工资标准。建立企业职工工资正常增长机制，及时发布企业工资指导线。制定用人单位劳动保障守法诚信等级评定和监督管理办法。(市人社局，市编委办、市财政局、市国资委、市总工会)
28.分类推进事业单位收入分配制度改革。2017年底前，出台《关于深化大连市事业单位工作人员收入分配制度改革的实施意见》，分类核定事业单位绩效工资。力争在2020年将公益二类事业单位绩效工资总量控制在公益一类的2倍以内，缩小机关与事业单位以及事业单位之间的收入差距，同时将公益二类事业单位再进行分类，探索多种要素参与分配、对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法。(市人社局，市编委办、市财政局)
29.健全完善社会保障制度。不断加强进城落户农民参加基本养老保险工作，进一步完善城镇职工与城乡居民养老保险制度衔接转移操作办法。做好全市进城农民医疗保险关系转移接续工作，将进城落户或已实现稳定就业的原农村籍人口纳入城镇基本医疗保险范围。落实失业保险援企稳岗政策，完善就业失业监测统计制度。(市人社局，市民政局、市财政局、市卫生计生委)
30.深化医药卫生体制改革。继续深化县级公立医院综合改革，统筹推进管理体制、运行机制、补偿机制、人事薪酬、药品供应保障机制、医疗服务监管等改革。完善基本医保体系制度建设，适当提高新农合和城镇居民基本医保政府补助标准。加强基层医疗卫生服务体系建设，启动城市社区卫生服务提升工程，加快推进新建、改扩建政府办乡镇卫生院和新建公益性标准化村卫生室建设工作。到2017年，每千常住人口床位数达到0.9张，每千常住人口配比基层卫生人员数达到3.5人，每千农村居民配比乡村医生1.2人。到2020年，达到国家规划纲要(2015-2020年)提出的功能要求。优化医疗资源布局，建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，积极开展分级诊疗试点工作。有序推进分级诊疗工作开展。到2017年，分级诊疗政策体系逐步完善，试点地区县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县，就医秩序更加合理规范。加快人口健康信息化建设，开展信息惠民工程。统筹推进市级人口健康信息平台和市、县、乡、村四级网络的建设，加强基层医疗卫生机构信息系统、新农合综合管理系统、远程医疗服务等主要业务系统建设与应用，普及居民健康卡应用，促进我市医疗卫生计生机构互联互通、信息共享、业务协同。(市卫生计生委，市发展改革委、市民政局、市财政局、市人社局)
(十一)深入推进生态文明体制改革。
31.探索市、区市县(先导区)、乡(镇)、村四级环境管理新体制。推进乡镇环保机构建设，按照党的十八届五中全会关于环保机构改革的总体要求，研究市、县、乡镇环保机构设置，农村环保机构要在执行现有农村环保员管理办法的基础上继续予以完善。(市环保局，市编委办)
32.贯彻落实国务院水污染防治行动计划。制定我市水污染防治措施和水污染防治行动计划实施方案，2016年底前完成起草《大连市水污染防治行动计划实施方案》。(市环保局)
33.以市级生态文明建设示范区为依托，开展区县级和乡镇级生态文明体制机制创新研究。(市发展改革委，市相关部门)
34.实施市级主体功能区规划，进一步优化空间结构，规范空间开发秩序。(市发展改革委，各区市县政府、各先导区管委会、市相关部门)
(十二)其他改革事项。
35.贯彻落实市委、市政府《关于支持企业创新和发展的政策措施》(大委发〔2015〕9号文件印发)，实施创新驱动战略，加强企业技术中心建设，提高企业技术创新能力，支持企业创新创业、做大做强。到2016年底，国家、省、市级技术中心总数达到165户，到2020年达到200户。(市经信委)
36.进一步放开价格管理权限。放开具备充分竞争条件的服务价格，取消收费许可证年审制度。实行居民生活用气阶梯价格制度。继续深化医疗服务、环境和水利等领域价格改革。(市发展改革委，市财政局、市城建局、市水务局、市相关部门、市自来水集团、大连燃气集团)
37.推动行业协会商会与行政机关脱钩。2017年底前，根据国家、省相关规定和要求，出台有关行业协会商会培育发展的配套政策。2020年底前，建立完善的法人治理结构和综合监管体制。(市民政局，市编委办、市发展改革委、市财政局、市人社局、市审计局、市国资委)
38.推进金普新区体制机制创新。以行政管理体制改革为突破口，推进争取省政府尽早出台《关于加快推进金普新区建设发展的实施意见》，在管理体制改革、行政审批制度改革、综合执法体制改革、金融体制创新、投资与贸易便利化以及创新社会治理等方面取得实质性进展。到2017年，新区框架基本形成。到2020年，基本建成国际化、现代化、智慧化、生态化、法制化新区。(金普新区管委会，市政府法制办、市相关部门)
三、组织实施
(一)加强领导，明确分工。“十三五”时期，全市以行政管理体制改革、国有企业改革、体制机制创新为重点的改革将全面展开，以金普新区建设、申办大连自由贸易试验区等为重点的开放将深入推进，改革开放将达到前所未有的广度和深度。改革驱动战略深入实施，将成为经济社会转型发展的新引擎。各地区、各部门要从新一轮老工业基地振兴发展的战略高度，充分认识其重要意义，认真落实本方案提出的各项改革任务和措施。各项重点任务牵头单位要建立协调机制，加强统筹协调，明确责任分工、进度要求、绩效考核和跟踪问效办法，结合实际研究出台具体实施方案，把责任落实到分管领导和具体人员上，确保按时高质量完成各项重点任务。
(二)打破陈规，勇于创新。各地区、各部门推进具体改革事项要立足自身实际，不等不靠，创造性地开展工作。在实际改革工作中要勇于打破限制经济社会发展、影响工作效率及百姓意见较大的陈规陋习。敢于以新视角、新思维、新方法推进改革。要把人民群众反映强烈的问题放在突出位置，问计于民，加强调研，借鉴先进地区的经验，在谋划长远的同时，着力推出一些立竿见影的改革措施，让老百姓得到实实在在的好处，释放更多改革红利。
(三)加强监督，务求实效。各地区、各部门要加强对本方案落实工作的监督检查，对可能产生的问题充分预研预判，及时纠正偏差、完善政策。市发展改革委负责对本方案落实工作统筹协调，市政府督查室负责进行全面跟踪督查。发挥社会舆论和第三方评估机制作用，确保各项改革任务和措施落实到位。
