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| 发文标题： |
江苏省国家税务局关于做好2009年度企业所得税风险管理工作的实施意见 |
| 发文文号： |
苏国税函[2009]220号 |
| 发文部门： |
江苏省国家税务局
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| 发文时间： |
2009-7-10 |
| 实施时间： |
2009-7-10 |
| 法规类型： |
企业所得税
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| 所属行业： |
所有行业
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| 所属区域： |
江苏
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| 阅读人次： |
3885 |
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| 发文内容： |
各省辖市、苏州工业园区国家税务局，常熟市、张家港保税区国家税务局，省局直属税务分局：
为了深入贯彻《江苏省国家税务局关于全面实施税收风险管理的工作意见》(以下简称“《管理意见》”)文件精神，全面加强企业所得税风险管理，现根据我省所得税管理的实际，借鉴国际税收风险管理的经验，提出以下实施意见：
一、加强企业所得税风险管理环境分析
加强风险管理运行环境分析是实施风险管理的重要前提。各地在企业所得税风险管理组织实施前，首先要对本地区企业所得税征管面临的风险环境进行认真的分析和研究，在此基础上，制定风险管理的目标规划。
当前，企业所得税的管理风险是整个税收管理风险最大的区域，制约企业所得税征管的风险环境因素很多，包括内部管理环境和外部管理环境。风险环境分析重点包括：
1、内部管理环境分析。主要指税务机关内部征管能力研究。分析的目的在于掌握税收征管所面临的内部环境或条件，认清本地区实施风险管理所具有的优势和劣势。
企业所得税内部管理环境分析的内容包括很多方面，如税收征管基础质量、人力资源配置状况、专业化管理水平、信息化支撑水平、内部管理协调运作能力、领导重视和支持力度等。各地要结合征管实际，加强对上述内部管理环境因素分析，在此基础上，有效利用自身征管资源，扬长避短，制订切实可行的风险管理目标规划。
2、外部管理环境分析。主要指外部综合治税环境研究。分析的目的在于掌握税收征管所面临的外部环境或条件，认清本地区实施风险管理的制约因素和操作背景。
企业所得税外部管理环境分析主要包括以下内容：
(1)税制调整因素分析。2009年，税收征管面临新企业所得税法的实施，以及各项配套政策和管理措施频繁出台等管理背景，各地要加强其对纳税遵从风险的影响力分析。
(2)宏观经济形势分析。在严峻的宏观经济形势下，企业所得税税源呈现利润下滑、收入减缓趋势，外部环境特别是地方政府对税收征管的期求，更多的是政策性方面的激励服务。各地要加强其对税收政策执行风险的影响力分析。
(3)纳税遵从态度分析。纳税人对逃避税收行为的态度、对新税法公平性的感受和对税收征管方式的认知等，可能对纳税遵从造成的风险。在当前形势下，各地要加强对纳税人避税手段及其影响力分析。
由于上述环境因素对企业所得税管理产生较大影响，要求我们在管理理念和方法上做出积极的回应。因此，各级税务机关要重视和加强对所处税收风险环境的分析，充分估量其影响力和波及范围，将风险环境分析工作作为制订风险管理策略的必经程序，并将其内容列入本地区企业所得税风险管理目标规划。
二、制订企业所得税风险管理目标
2009年，省局结合我省企业所得税征管面临的内外部环境分析情况，确定企业所得税风险管理战略目标是：通过全面实施风险管理，提高纳税主动遵从水平和税收征管效率，尽量减少税收缺口(即应征数减去实征数)。
全省县级以上国税机关要根据省局战略目标规划要求，在每年3月底前成立工作领导小组，以正式文件形式制定切实可行的企业所得税风险管理实施方案，细化本级企业所得税风险管理目标，建立与风险管理目标相配套的量化指标体系，提高目标管理执行效果。在此基础上，搭建企业所得税风险管理体制机制，明确分层级工作职责、分阶段工作任务、完成时限及责任人，建立风险管理绩效评估和目标考核制度，不断提高企业所得税风险管理工作的质效。
三、确定风险管理应对策略
风险管理应对策略是指为实现风险管理目标而采取的基本方法和路径。根据所得税税种管理特点，省局确定企业所得税风险管理应对策略是：以汇算清缴为抓手，分级组织，分段实施，分项突破。
(一)以汇算清缴为抓手。获取和收集电子数据是实施风险管理的基础。因此，各地要以企业所得税汇算清缴工作作为重要抓手，优化纳税服务，加强年度申报管理和过程控制，及时准确地获得纳税人申报资料和相关信息，为下一阶段风险识别和应对处理提供基础数据。具体工作包括：
1、实施分类培训。各地要优化服务的总体要求，创新辅导培训方式。在汇缴辅导培训中，省局负责对年度汇缴相关政策、申报表填报指南等内容进行集中解读；省辖市局负责对本级汇缴培训工作的组织指导，重点做好对内部管理骨干、师资人员和本地区从事企业所得税鉴证业务的中介机构的培训，同时尝试建立政策咨询直通车制度；县(区)局和基层管理分局要用好省局统一编发的汇缴指南，认真做好对纳税人的辅导培训，确保4月底前汇缴辅导培训面达100%。
2、加强申报管理。各地要大力推行网上申报方式，提高纳税申报质量。在申报管理过程中，要重点做好两方面工作：一是统一企业所得税网上申报业务需求口径，完善网上申报系统的数据校验和比对功能，做好补充申报信息的采集和统计；二是做好年度申报进度安排。为确保下一阶段风险管理实施工作有序进行，各地应根据征管实际情况，积极组织、妥善安排好各类企业分期分批申报，尽量在4月底前完成所有纳税人的年度申报。在汇缴期间，各地要加强过程监控，确保准期申报率100%。
3、规范审批和备案事项管理。各地要按照总局和省局出台的资产损失税前扣除和减免税管理办法，统一管理程序和操作路径，在4月底前完成审批事项的管理和备案事项的受理登记工作。对事后备案事项，要严格执行“先申报后管理”方式，减化办税程序，严禁进行变相审批。另外，对政策复杂、税收风险高的税前扣除和减免税事项，省辖市局要选择部分重点企业尝试进行申报前沟通评估，帮助企业掌握政策要义，明确适用口径，防范和降低遵从风险。
(二)分级组织。分级组织是增强风险管理能力的重要保障。因此，企业所得税风险管理必须根据税务机关内部管理结构特点，加强省级、市级和区县级税务机关的层级联动，建立职责分工明确、运作有序、联动控管的工作机制。
1、强化省局战略管理职能，着力提高业务支撑能力。主要职能是：加强企业所得税风险管理的统筹规划；依托省局数据集中和专业人才聚集的优势，深化数据利用，加强企业所得税风险的分析预警，以及风险应对的设计和组织。
2、强化省辖市局实战指挥职能，着力提高实体运作能力。主要职能是：根据省局风险管理规划，加强本地区企业所得税风险管理的组织实施；选择一定数量的重点风险企业直接进行政策服务和纳税评估。
3、强化县区局管理执行职能，发挥其贴近纳税人的优势。主要职能是：根据人力资源和税源分类管理的要求，按照创新税收管理员制度要求转变税源管理方式，提高税源监管的专业化水平。
(三)分段实施。结合企业所得税汇算清缴阶段性工作内容和要求，省局将企业所得税风险管理大致分为三个阶段完成。
第一阶段，在年度申报前(5月31日前)，做好常规风险项目的预防控制。主要对两税收入比对、优惠备案项目、核定征收企业等常规事项开展汇缴审核。此间也是纳税人自核自缴的法定期间，风险管理更多的是体现优化服务，帮助企业做好政策适用和申报审核，及时纠正纳税人出错行为，辅导其正确申报。
第二阶段，在年度申报结束后三个月内(6-8月)，做好重点风险项目审核。主要抓住“四个异常”项目(预提费用、预收账款、其他应付款、纳税调整明显异常)和“四个过大”费用(会议费、运输费用、办公费、劳务费)开展汇缴审核。在此期间，要加强对异常风险项目的审核和评析，对纳税人错误申报行为依法追究处理。
第三阶段，在年度内，做好综合指标的管理。主要结合所得税弹性系数、毛利率、连续三年亏损等异常预警数据，加强重点行业和特定类型纳税人的评估和检查。此间管理对象主要针对非遵从型纳税人，旨在通过风险管理进行主动预警，提高管理针对性。
(四)分项突破。面对复杂的征管运行环境，税收风险管理必须紧扣征管实际情况。今年是我省国税系统全面实施风险管理的第一年，在企业所得税风险管理过程中，初期目标是搭建风险管理体制机制，形成全省统一的风险管理战略目标规划，同时强调“稳步推进、分项突破”的管理思路。即首先从企业所得税纳税申报的收入、成本费用中风险项目入手，全面实施常规风险项目审核，加强重点风险项目的评析和管理，力争在风险项目应对上取得实质性突破；然后再向所得税风险行业和综合风险指标管理上有序推进和延伸。在此基础上，逐步搭建包含风险管理战略规划、风险识别、分析排序、应对处理和绩效评估等内容在内的风险管理闭环程序架构，切实提升企业所得税风险管理能力和效果。
四、做好企业所得税风险识别工作
企业所得税风险识别包括三个层面：宏观风险识别、微观风险识别和中观风险识别。宏观风险识别旨在通过分析地区宏观税负指标与外部基准性(如宏观统计指标)之间关系，总体上把握税收遵从风险的结构分布和发展趋势；微观风险识别旨在通过分析纳税人申报信息中实际税负水平或者某一申报项目与基准参考值之间的关系，直观反映纳税人个体遵从程度，目标是要识别出各个具体的个案或代表着特定类型的风险对象；中观风险识别旨在通过将特定组合纳税人的微观风险特征综合起来，反映某一特定纳税群体的风险特征。
1、加强宏观风险识别。全省县级以上国税机关在每年年度终了后，应加强对地区企业所得税宏观风险分析研究，以地区宏观经济特征分析作为切入点，做好与企业所得税风险特征指标间关联度分析，准确识别本地区企业所得税税源特点和遵从风险特征，找准应对策略，提高宏观把握风险能力。
2、加强微观风险识别。微观风险识别是基于个案或业务层面风险的识别，以便筛选具体风险对象着手进行处理。由于我省国税系统已经实现省级税收征管数据集中处理，这为全面实施税收风险识别创造了有利条件。因此，企业所得税微观风险识别主要由省市局层面完成。按照企业所得税风险管理阶段性工作要求，风险识别包括常规风险项目识别、重点风险项目识别和综合风险指标识别。
(1)常规风险项目识别。在企业所得税年度申报期间，省局负责确定常规风险项目，通过税收监控决策系统定期识别和发布常规风险数据；省辖市局结合省局下发的预警数据，补充本地区识别的常规风险数据，确定本级风险审核对象。
省局2009年识别的常规风险项目包括：预缴申报预警；两税比对收入预警；异常核定征收预警；小型微利企业预警；总分机构分配税款预警；所得税优惠备案预警；应备案未备案预警；时间性差异预警。
(2)重点风险项目识别。企业所得税年度申报结束后一个月内，省局负责确定重点风险项目，通过税收监控决策系统集中识别和发布重点风险数据；省辖市局根据省局下发的预警数据和管理要求，结合地区征管实际，筛选并确定本级风险审核对象。
省局2009年识别的重点风险项目包括：预提费用异常预警；预收账款异常预警；其他应付款异常预警；纳税调整明显异常预警；劳务费用异常预警；会议费用异常预警；运输费用异常预警；办公用品费用异常预警
(3)综合风险指标识别。省局负责建立企业所得税综合风险特征指标，并于年度申报结束后通过税收监控决策系统进行风险识别和发布；省辖市局结合省局下发的预警数据，补充本地区自行确定的预警指标数据，进行风险排序和识别，并结合省局年度联动管理工作要求，确定本地区纳税评估或税务检查重点对象。
省局2009年识别的综合风险特征指标包括：所得税弹性系数异常预警、毛利率异常预警、营业利润率异常预警、净资产报酬率异常预警、费用率异常预警、长期申报微利预警、亏损大户异常预警、连续三年亏损预警、减免税期满后利润陡降预警。
3、加强中观风险识别。中观风险识别是基于微观风险识别下的中观风险分析。即根据特定行业、特定适用政策和成本开支方面特定项目呈现的微观风险特征进行统计、分析，确定管理对象。由于中观风险识别对象来源于微观风险识别过程，因此在中观风险识别阶段，省局主要负责确定中观风险识别的具体范围和行业评估的管理要求；省辖市局在省局行业评估要求基础上，结合综合风险指标识别过程，确定本地区行业评估重点对象。
省局2009年中观风险识别的范围包括：特定行业(金融企业、中介机构)；特定适用政策(研发费用加计扣除、资产损失)；成本开支方面特定项目(劳务费用)。
需要指出的是，宏观风险识别、微观风险识别和中观风险识别三者之间是相互补充、递进衔接的关系。按照税务总局“宏观发现问题，微观查找原因”的税源管理思路，宏观风险识别具有指导性，主要是查找地区所得税管理中特定领域的风险，一般需要在微观分析识别和中观风险识别之前进行；微观风险识别是在宏观风险识别基础上进行深入和细化，主要查找具体业务层面的风险，一般需要在中观风险识别之前进行；中观风险识别是在微观风险识别基础上按特定对象进行归纳，主要查找特定群体纳税人的风险；而基于具体业务层面的微观和中观风险识别综合起来上升到宏观层面，就构成一个地区宏观风险特征，印证和深化原有的宏观风险识别内容，并为新的宏观风险识别开辟渠道，不断丰富识别类型和内容。
另外，国际税收风险管理经验表明，税收风险识别的途径是多样的，不仅包括数据的提取和分析，还包括基层管理经验的推导、外部横向监控和抽样调查等源头。2009年，省局对企业所得税风险管理的识别主要是利用全省数据集中应用平台，结合各地所得税风险管理经验提炼，进行风险指标的提取和发布，着眼于更好地进行税务管理选案。随着风险管理的不断深入，各地要根据省局风险识别发布主渠道，结合日常管理经验和基层一线征管人员掌握的活情况，加强对风险识别的收集和提炼，及时反馈管理成果，不断丰富全省所得税风险识别的途径和内容。
五、做好企业所得税风险应对工作
企业所得税风险应对工作需要系统化考虑，既包括宏观风险应对，又包括微观风险应对；既包括对常规和重点风险项目的应对，也包括综合风险指标的应对。由于各种风险产生的根源不同，需要采取不同的管理策略且分阶段进行应对处理。
1、加强宏观风险应对。各省辖市局应在宏观风险识别的基础上，加强对本地宏观风险应对策略的研究和总结，并于次年1月15日前向省局上报企业所得税年度风险管理报告。省局建立宏观风险报告交流评审机制，通过每年年初召开企业所得税风险管理论坛形式，总结和分析全省企业所得税遵从风险趋势和各地风险管理经验成果，不断完善企业所得税微观风险特征指标，改进风险管理方式和应对手段，为下一年度企业所得税风险管理提供工作思路。
2、加强微观风险应对。微观风险应对要按照分级组织、分段实施的既定策略进行。具体包括：
(1)实施常规风险项目审核。各地要在年度终了后五个月内完成常规风险事项审核工作，在年度申报期内及时纠正纳税人出错行为，辅导其正确申报。
具体应对中，省局牵头组织搭建常规风险项目审核系统及应对模板，组织做好重大政策适用风险的省级复核工作；省辖市局做好常规风险审核任务的规划布置和过程控制，并按照设定的权限，组织做好本级重大政策适用风险的集体审议或专家评审；县(区)局、管理分局做好常规风险事项审核的具体实施工作。
(2)实施重点风险项目审核。各地要在年度申报期结束后三个月内完成重点风险事项审核工作。
具体应对中，省局牵头组织搭建重点风险项目审核系统及应对模板，确定重点风险项目审核任务及工作要求；省辖市局要做好本地重点风险项目审核的组织落实工作；县(区)局、管理分局做好重点风险事项审核的具体实施工作。
在常规风险项目和重点风险项目审核处理过程中，审核人员要用好省局统一的审核模板进行评析，对评析中发现的疑点问题，可以约谈相关纳税人或要求其提供举证材料，逐项排查风险项目，提高风险审核工作质量。同时，要做好与征管前后环节的衔接。对属于基础信息错误问题，如登记认定信息出错等，要及时通过征管系统进行维护处理。对属于少交税款或多报亏损问题，如果问题明确且可以直接定性处理的，要按规定程序督促纳税人进行更正或者补充申报处理；如果存在疑点但无法定性处理的，要移送专业评估或稽查环节进行处理。
(3)做好综合风险指标的应对处理。各地要结合征管部门扎口的联动管理工作要求，运用纳税评估等综合管理手段加强对综合风险指标的应对处理，原则上在年度内完成。
具体应对中，省辖市局要选取部分重点企业直接进行应对处理，验证和反馈综合风险特征指标的实用效果。同时尝试建立综合风险指标应对模板，为基层管理应对提供经验参考。县(区)局、管理分局要加强综合风险指标应对的专业化组织程度，提高应对效果。
3、加强中观风险应对。中观风险应对重点是根据中观风险识别情况，查找特定管理对象的风险分布和管理规律。各地要结合中观风险识别对象的微观风险应对结果，及时做好中观风险的面上分析，总结和提炼管理应对经验。
具体应对中，省局确定中观风险应对思路，牵头组织制定全省企业所得税分行业风险应对指南、特定适用政策和特定风险项目管理指导意见；省辖市局结合本地区微观风险应对工作，加强对中观风险分析和评估，总结管理成果，提炼管理经验，组织制定符合地区税源特点的行业应对指南和管理指导意见，并积极向省局反馈。县(区)局、管理分局要用好省局和市局编发的中观风险应对指南或指导意见，在日常风险管理过程中举一反三，充分发挥中观风险应对成果，扩大管理效应。
六、加强企业所得税风险管理绩效评估
企业所得税风险管理绩效评估应从不同层面进行，具体包括：
(一)对汇算清缴的绩效评估
汇缴申报期结束后，各地要充分发挥汇算清缴所采集的纳税人数据信息的作用，加强税源分析和绩效评估，撰写汇算清缴工作总结报告。各省辖市局应于每年7月15日前将汇算清缴工作总结报告、年度企业所得税汇总报表报送省局(所得税处)。汇算清缴总结报告要详实、报表内容要完整、报表数据要准确、报送要及时。
汇缴总结报告的主要内容应包括：汇缴工作基本情况；企业所得税税源结构及增减变化分析；企业所得税政策贯彻落实情况及存在问题；常规风险项目审核情况及分析；中介机构鉴证质量评审情况及分析；企业所得税管理经验、问题及建议等。税源汇总表统计口径、报送要求等另行通知。
(二)对风险管理过程的绩效评估
企业所得税风险管理每一阶段工作结束后，各地要及时对风险管理过程进行绩效评估，以便衡量税务机关内部控制制度的效力。绩效评估应该分阶段进行：
在风险管理目标规划阶段，各地要结合风险管理环境的分析，细化本级风险管理目标，制订符合本地征管实际的风险管理应对策略，并按本通知要求及时上报风险管理实施方案。
在风险管理实施阶段，各地要对常规风险项目审核、重点风险项目审核和综合指标管理三个过程进行分段评价，评价内容包括：有无正确的识别风险；有无选择了正确的风险应对方法，手段有无创新；有无正确地处理已确认的风险；风险管理过程有无实现了既定的管理目标等。在此基础上，各地要根据风险管理应对结果进行面上分析和评估，总结地区风险特征分布，反馈管理成效及经验，提出存在问题及管理建议。各省辖市局应于风险管理每一阶段工作任务结束后15日内向省局(所得税处)编报风险管理过程绩效评估报告。
(三)对纳税遵从风险的绩效评估
每年年末，各地要加强对地区宏观风险特征进行分析，编写企业所得税年度风险管理报告，以便衡量本地区纳税遵从风险程度。
对纳税遵从风险程度进行总体评估，是进行风险管理绩效评估的必要环节，其分析程度和结果反映风险管理的效果。因此，各省辖市局要按照本通知要求，加强地区宏观风险识别和应对，做好企业所得税年度风险管理报告的编写和上报工作。
对各省辖市局风险管理绩效评估的结果，省局将纳入目标管理考核，确保所得税风险管理做到“事前有规划，事中有控制，事后有反馈”，促进企业所得税税源管理质量全面提升。
七、做好企业所得税风险管理的几点要求
1、建立健全企业所得税风险管理工作体制。各地要从组织领导、专业管理、责任到位、制度健全等方面，切实加强对企业所得税风险管理工作的统一领导和分阶段内容的推进，建立健全企业所得税风险管理领导小组工作体制，分管领导要亲自挂帅，加强风险管理统一领导的工作常规化和制度化建设。各级企业所得税管理部门要从行政管理为主的职能体制，向行政管理加实体管理的职能体制转变；要负责编制和组织实施本地区企业所得税风险管理的目标规划和实施计划；要在企业所得税风险管理工作中做好与相关牵头部门的协调沟通，共同推进风险管理实施，确保企业所得税年度风险管理目标落实到位。
2、加强企业所得税风险管理能力建设。省局在每年度风险管理工作结束后，将及时总结各地风险管理实践中经验成果和反馈的问题，及时修正风险特征指标和管理应对方法；同时省局将加强对企业所得税管理中纳税筹划和避税手段的定性分析和研究，定期将企业所得税管理中风险特征和应对手段通过联动平台进行发布和提醒，提高企业所得税管理实践应对能力。各地在风险管理组织实施过程中，要积极加强对省局建立的风险特征指标和应对模本的验证分析，积极反馈存在问题和管理经验，实现企业所得税风险管理成果全省共享。
3、加强企业所得税风险管理专业队伍建设。各地要将企业所得税管理队伍建设与推进风险管理工作结合起来，将综合业务素质较好的干部配置到企业所得税风险管理部门，在县(区)局或更高层面建立企业所得税风险管理团队，建立健全风险管理激励约束机制，促进风险管理责任和权利紧密结合，不断提高企业所得税风险管理的意识和应用水平。
附件：税务机关风险管理指引(欧洲委员会)
二〇〇九年七月十日
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