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| 发文标题： |
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅文件转发自治区审计厅关于全区部分地州农村信用合作社2003年度资产质量和经营状况审计调查报告的通知 |
| 发文文号： |
新政办发[2005]6号 |
| 发文部门： |
新疆维吾尔自治区人民政府
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| 发文时间： |
2005-1-20 |
| 实施时间： |
2005-1-20 |
| 法规类型： |
银行
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| 所属行业： |
金融证券、保险业
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| 所属区域： |
新疆
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| 阅读人次： |
2187 |
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| 发文内容： |
伊犁哈萨克自治州，各州、市人民政府，各行政公署，自治区财政厅，人行乌鲁木齐中心支行、新疆银监局：
现将自治区审计厅《关于全区部分地州农村信用合作社2003年度资产质量和经营状况审计调查报告》，转发给你们，请结合本地、本部门实际，认真分析研究农村信用社经营管理中存在的问题，采取有效措施防范和化解金融风险，推动农村信用社体制改革顺利实施，促进我区农村信用社的健康发展。
自治区审计厅关于全区部分地州农村信用合作社2003年度资产质量和经营状况审计调查报告
根据国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》精神，为摸清新疆农村信用社资产质量和经营状况，加强金融监管，促进农村信用社增强风险意识和防范化解风险能力，使其健康发展，经自治区人民政府批准，2004年4月至9月，自治区审计厅组织地州审计机关对全疆21个信用社(其中：11家县级法人联社、9家乡级法人社、1家市级法人社)2003年度资产质量和经营状况开展了专项审计调查，调查对象占全区机构的4%。审计调查工作得到了新疆银监局等相关部门的支持和配合，现将调查结果报告如下：
一、基本情况
截止2003年末21个信用社资产总额为764，533.71万元，负债总额为750，002.51万元，资产负债率为98%。21个信用社盈亏相抵，实现税前利润总额1，928.71万元。其中：有18家盈利社，2家亏损社，1家持平社。同期21个信用社股本金总额12，012.32万元，占资产总额1.57%。各项存款余额426，671.36万元，各项贷款余额271，322.38万元，存贷比率为63.6%。在各项贷款余额中不良贷款57，744.87万元，占21.28%，且不良资产仍有增加趋势。2003年上述各家信用社在贯彻农村金融政策，强化内部管理，化解金融风险，加强自身建设和支持农村经济发展等方面做出了贡献。但通过审计调查也反映出当前信用社经营形势仍十分严峻，存在资本金严重不足、抗风险能力弱，信贷资产质量低、会计信息失真，财务管理水平差、基础工作薄弱，缺乏竞争力以及以前年度违规经营带来的后遗症等一系列问题。
二、存在的主要问题
(一)资本充足率偏低，抵御风险能力不足，影响经营的安全性。2003年21家信用社平均资本充足率5.91%，低于中国银行业监督管理委员会规定8%的比例。其中：达到8%的7家，达不到8%的14家。乌鲁木齐县联社营业部资本充足率-31.36%，塔城市农村信用联社-5.31%、阿勒泰市农村信用联社-2.13%，在一定程度上基本丧失了控制和化解经营风险的能力。
(二)违规经营、贷款风险集中，信贷资产质量不容乐观。
1.以前年度违规经营、拆借，自办经济实体，不良贷款降低比例难度大，资金沉淀严重，已形成损失32582.19万元。突出的是乌鲁木齐县农村信用联社营业部1997年以前违规经营、拆借、账外经营、自办经济实体等形成的巨额债务，已形成损失28887.48万元，目前该社已成为高风险社。昌吉市、石河子市、博乐市农村信用社以前年度贷款，由于贷款主体消亡或一些关停企业借改制之机逃废债务或破产，使贷款、代垫诉讼费等悬空而形成损失3694.71万元。
2.贷款风险高度集中，容易形成潜在损失。乌鲁木齐县大湾、哈密城郊乡等8家农村信用社不同程度存在最大一户、最大十户贷款余额占资本总额超过规定30%、150%的比例。乌鲁木齐市新市区地窝堡农村信用合作社最大十户贷款额为8，440万元，占资本总额的1，445.20%，最大一户贷款2，239万元，占资本总额的383.39%，主要是2003年12月该社向德隆农牧业发展有限公司发放为期两年的信用贷款2，000万元。经调查该企业除按期支付了2004年一季度贷款利息外，第二季度付息已不正常，已成为该社集中的潜在风险。
3.2002—2003年度部分信用社违规发放贷款和担保。
(1)吐鲁番市、巩留县、塔城市等4家信用社违规向行政机关发放贷款，信贷资金用于财政性支出559.9万元。其中巩留县农村信用联社等信用社向县法院、财政局(所)、乡环境办等行政单位发放贷款用于建造办公大楼、支付搬迁费等，以弥补财政资金不足。2002年9月、2003年11月，塔城市水电局、市财政局以其在市信用联社开设帐户为抵押，向市信用联社申请贷款，用于修复毁损水渠、购买红花籽种子，为此市信用联社向市财政局发放5个月贷款250万元，向市水电局发放两年期贷款100万元。截至审计调查结束时，塔城市水电局归还贷款50万元，塔城市财政局归还并又贷款250万元。吐鲁番市、巩留县、塔城市信用社向法院、财政所等单位贷款155.4万元未到期尚未收回，2001年末巩留县法院执行庭贷款4.5万元购车，信用社多次催要，至今未收回。
(2)乌鲁木齐县大湾、库尔勒市等3家信用社以新贷还旧贷1，648万元。如哈密市农村信用联社北郊、西门分社向振华公司发放贷款400万元，跃进分社2000年一2002年向盛大房地产公司发放贷款448万元，合计848万元，2004年年初分别以归还本金名义将已逾期贷款以借新还旧方式更换借据。
(3)发放违规担保贷款300万元。2003年德隆公司从阿勒泰市农村信用联社贷款300万元，用于公司流动资金周转。地区财政局以医保资金作为保证金，并保证如德隆公司不能归还，地区财政将筹措资金还款。截至2004年9月末，德隆公司仅归还贷款56.1万元，地区财政未筹措资金归还其余贷款。
(4)3家信用社存在抵押资产价值严重不足，贷款企业相互担保，形成贷款风险。如2003年博乐市康瑞有限责任公司，从博乐市农村信用合作社贷款2，000万元，超过抵押资产469万元的4.26倍。截至2004年8月10日，该公司仅归还贷款850万元。新疆华兴投资集团有限公司(含其下属华兴种畜、华兴种植等子公司)从昌吉市农村信用联社累计贷款余额7，028万元，对外担保4，390万元，其中：为三雄油脂有限公司提供担保2，450万元。2003年末三雄油脂有限公司，从昌吉市农村信用联社累计贷款余额为4，428万元，对外担保7，210万元，其中为华兴种畜、华兴种植有限公司担保3，500万元。截至审计时，三雄油脂有限公司将其在联社营业部流动资金贷款中1，600万元用于其子公司固定资产投入，新疆华兴投资集团有限公司、三雄油脂有限公司贷款均未归还。
(5)信用社向未经资产评估的个体发放抵押贷款207.2万元。如截至2004年8月，162团个体承包户以旧设备、厂房抵押的方式取得塔城市信用联社核定贷款限额130万元，实际贷款116.7万元，用于面粉加工厂。经调查，厂房未经评估，并且价值明显低于贷款一半，也未在联社开设银行帐户。截至审计时，贷款未归还。
(6)向未归还贷款的企业发放虚假“个人”贷款120万元。2002年5月振华公司以公司资产担保，多次向哈密城郊乡信用社北郊分社贷款280万元。在未归还贷款情况下，2003年1月振华公司又以“安娜”等5人名义每人贷款10万元，由振华公司以其150万元资产为其五人担保。2004年振华公司又以“刘洁”等5人名义贷款，每人贷款10万元，由神龙汽车哈密服务站固定资产15万元为其担保。经调查个人贷款全部用于公司经营。截至审计时，贷款未归还。
(7)2003年9月莎车县联社营业部向所属宾馆贷款50万元，用于宾馆基本建设。目前宾馆效益不佳无力归还。
4.三家信用社对外投资不当，成为高风险资产，涉及金额23，150万元。如2003年、2004年4月阿图什市、库尔勒市农村信用联社与“德恒证券有限责任公司”、“金新信托投资股份有限公司”、“新疆金融租赁有限公司”等单位签订“委托国债投资管理合同”，投资金额21，500万元(其中库尔勒市20，000万元)。其中已到期的6，500万元，未到期15，000万元。由于德隆集团出现问题，进而影响了投资的安全和稳定。目前投资无法收回，阿图什市、库尔勒市农村信用联社正积极采取措施保全资产。
(三)核算不真实，造成信息失真。
1.十五家信用社不同程度存在贷款形态划分不准确，信贷资产质量反映不真实等问题。涉及贷款金额26，615.09万元。主要是未按规定划转逾期贷款9，757.42万元，未按规定划转呆滞贷款9，483.01万元，未按规定划转呆帐贷款7，276.6万元。如乌鲁木齐市水磨沟区南湖农村信用合作社2002年3月向新疆国泰实业贸易有限公司发放两笔抵押贷款共计600万元，贷款到期后，该公司仅归还利息34.63万元，未归还本金。截止2003年底，此笔贷款仍反映为正常贷款。新疆国泰实业贸易有限公司已宣布破产，目前正由法院进行整体拍卖。又如乌鲁木齐市天山区大湾农村信用合作社共计3，163万元贷款未按规定划转呆帐贷款。
2.八家信用社不同程度存在人为任意调整会计报表的问题，造成财务信息失真金额23，869.85万元。乌鲁木齐3家信用社为迎合上级“活期存款”考核指标，人为控制考核指标完成情况，任意调增或调减“活期存款”和“应解汇款”科目余额，仅二工信用社2003年末调减“活期存款”14，500万元。
3.违规核算，造成损益不实。主要是12家信用社不同程度存在少计各项收入148.32万元。如乌鲁木齐县联社财务室将历年收取的固定资产变价收入、房租收入、利息收入等未纳入营业外收入，而在“其他应付款”挂账，造成少计营业外收入32.71万元，直接用于购置汽车、支付职工服装、商业保险费等。18家信用社不同程度存在多计各项支出699.95万元。如2003年库尔勒市农村信用联社营业部对经营租赁营业网点装修150.82万元，未按租赁期摊销，实际多摊费用100.55万元。3家信用社私设“小金库”21.37万元和“帐外帐”18.79万元。如博乐市农村信用社和吐鲁番市信用联社私设“小金库”21.37万元，将固定资产变价收入款或房租、手续费未交财务帐内核算，分别以私人名义存入活期储蓄存款。吐鲁番市信用联社将以前年度房租收入和宣传经费18.79万元转出，开立对公存折户，成为“帐外帐”。
截至审计结束时，上述核算不真实，造成信息失真的问题，相关信用社已按规定进行了纠正。
(四)管理水平低，基础工作薄弱。
1.信用社抵债资产核算和管理不规范，损失严重，涉及金额4，015万元。
(1)抵债资产未入账、形成账外资产。如1995年11月27日新疆中业房地产有限公司从乌鲁木齐县联社营业部贷款500万元，用作碾子沟批发市场收尾工程的流动资金。1998年11月30日乌鲁木齐县法院民事裁定书裁定将新疆中业房地产有限公司新民西街的已完工的七层商品住宅楼主体10，005平方米作价729.89万元，折抵乌鲁木齐县农村信用联社的贷款及利息。截至审计调查之日抵债资产1，179.89万元未入账。
(2)抵债资产贬值或无资产可抵。如2003年末昌吉市农村信用联社抵债资产余额为922.72万元，涉及48户。其中有资产可抵30户，金额为576.26万元；无资产可抵有18户，金额为346.44万元，占抵债资产年末余额的37.5%。2004年该社对全辖14个法人社的抵债资产进行实地清查，参照现行市场价格进行估价发现，抵债资产已不具备原有价值。有望收回抵债资产货币价值416.17万元，约占全部抵债资产的45.1%。
(3)抵债资产不符合规定。如2003年巩留县“公尚牧业村”贷款余额2.64万元，以200亩集体耕地10年承包经营权作为抵债资产，归还巩留县农村信用联社营业部贷款。另还存在未经批准擅自自用抵债资产的情况。
2.股金额度低，股权结构单一、分散不固定，分红超规定比例且未做到“同股同利”。2003年末21家信用社股本金总额12，012.32万元，占资产总额1.57%。2003年末莎车县农村信用联社“股本金”余额为202.94万元。其中：所辖信用社入股占71.44%；职工股占19.19%；个体工商业股占9.36%。吐鲁番市农村信用社2003年社员退股率为37%。昌吉市农村信用联社2003年向自然人、社会法人单位兑付分红资金62.20万元，分配比例达102.28%，多分配25.71万元，而未向联社和下属13个乡级法人社分配分红。2003年巩留县农村信用联社单个社员的股金超过本社股本金总额百分之二的有10户，占股本金总额的45.2%。其中：最大的一户40万元，占股本金总额的20.45%，超过规定比例的10倍。
3.业务经营品种单一，会计电算化基础建设和内控制度薄弱，与当前金融业务迅猛发展不相适应，缺乏竞争力。一是从目前21家信用社营业状况看，主要为利息收入，约占营业收入的90%。除存、贷款外无中间业务，对利率的依赖性强。二是目前信用社虽在储蓄业务使用了计算机操作，但各项贷款、联行等业务基本依靠手工操作；各个信用社之间无法实现计算机联网，结算渠道不畅，服务功能弱化。三是基础工作薄弱，部分内控制度执行不力。如会计核算不真实，账表、账实不符，贷款未建立台帐，没有开展授信业务，贷前调查、贷中审查、贷后检查制度落实不到位，风险管理机制不完善。四是缺乏有效的约束机制、监督机制、激励机制和科学、开放的用人制度。
4.产权关系不清晰，法人治理结构不完善。18家法人社，均未按照《农村信用合作社章程》成立社员代表大会、理事会和监事会。信用社社员对自己的出资情况、信用社经营状况不了解。农村信用社行业管理部门行使对农村信用社包括人、财、物等各个方面的管理权限，但对农村信用社的最终结果不能负责。乡级法人社法人资格徒有其名，没有独立经营的权力，而是由县联社对其人、财、物等业务方面进行考核，在县联社核定权限范围内经营。
三、产生上述问题的原因
1.产权关系不明晰，定位不明，导致利益主体缺位，法人治理结构不完善是当前信用社面临的突出问题。股金额度低，股权结构单一分散不固定，不利于筹集管理股金，在一定程度上制约了信用社发展。相关部门对信用社政策倾斜、支持力度不够以及有关部门的干预都不同程度的影响着信用社的经营和决策，致使决策效率低下，风险增加。
2.个别企业或个人恶意逃废信用社债务，造成债权无法落实，大量资金形成事实损失。特别是1997年以前，信用社自身违规经营比较普遍，历史包袱沉重，历年亏损严重，部分信贷资金已形成巨额损失。近年来个别信用社由于没有积极研究和开拓农村市场，一味的追求效益，将吸收存款投入高风险领域，偏离“三农”服务的经营方向。
3.信用社现有硬件条件差，服务功能不健全，基础工作薄弱，内控制度不健全，人员业务素质偏低，制度贯彻执行不力，核算观念不强，财经法纪观念淡薄，从而难以保证资产的安全和完整，削弱了农村信用社的经营能力。
4.长期以来对农村信用社监督处于“半真空”状态。农村信用社1984年成立，原隶属农业银行，1998年人民银行管理，2003年划归银行监管部门管理。20年来信用社除接受内部稽核外，基本没有接受外部监督，违规经营贷款、管理混乱及违纪案件时有发生。而且目前我区农村信用社行业管理办公室隶属新疆银监局，既是“运动员”又是“裁判员”，管理监督职能不分。
四、审计意见和建议
深化农村信用社改革，改进农村金融服务，关系到农村信用社的健康发展，事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。为加快农村信用社改革，规范管理，防范和化解金融风险，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。为此我们建议：
(一)进一步加强对农村信用社现场、非现场检查、监测和监管力度。根据审计调查结果，自治区审计厅依据法律规章针对会计信息失真、财务管理中存在的问题已限期予以纠正。对上述违规贷款、经营的问题，建议中国银行业监督管理委员会新疆银监局加大对农村信用社的金融监管力度，限期相关农村信用社整改纠正，积极清收贷款，以减少损失；对严重违纪的高级管理人员的任职资格予以撤消；因领导渎职，给社员和集体造成重大损失的，应依法追究法律责任。
(二)加大对高风险信用社撤销、兼并和重组的步伐。建议中国银行业监督管理委员会新疆监管局按照《金融机构撤销条例》对少数严重资不抵债、高风险、违规经营、管理混乱严重的农村信用社予以撤销，将其存贷款等业务划归附近农村信用社管理；对机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，采取有效措施，通过兼并和重组等手段予以合并，使保留的农村信用社增强抵御化解风险的能力。
(三)依据中国银行业监督管理委员会关于印发《农村信用社省联合社管理暂行规定》的通知，建议在原新疆农村信用社行业管理办公室的基础上，尽快组建新疆农村信用社省级联社，承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能的工作。
(四)认真开展清产核资工作。针对我区农村信用社点多、经营规模小的特点和经济效益不佳，历史包袱沉重等原因，建议省级联社(筹建)向自治区人民政府报告，在自治区人民政府领导下，成立我区农村信用社清产核资领导小组，借鉴8省改革试点经验，开展全区农村信用社清产核资基础性工作。通过开展清产核资，摸清不良贷款、经营情况及亏损的底数，查明形成原因，为制定“我区农村信用社改革实施方案”和票据置换等提供可靠依据和今后农村信用社的发展奠定良好基础。
(五)明晰产权关系，进一步完善法人治理结构。农村信用社作为金融企业，要按照市场经济规则、信用社章程，建立、完善股东大会、理事会和监视会制度，明晰产权关系。有条件的地县可以进行股份制(试点)、合作制改造，促进农村信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。
(六)加强自身建设，完善制度，适应发展。按照中国银行业监督管理委员会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》的通知要求，进一步充实资本金，扩大入股范围，广泛吸收辖内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股，增强信用社抵御风险能力。积极进行金融创新，完善信用社服务功能和服务手段，充分发挥信用社在农村的机构网点优势，积极开办政策性银行和商业银行委托业务，扩大金融为农民服务范围和品种，如信用卡、ATM柜员机、各种衍生金融工具等，以适应经济发展和市场竞争的需要。进一步建立健全激励和约束机制，完善贷款审批、风险控制等内控制度，防范和控制新的经营风险。在2003年下半年建立信息网络系统的基础上，巩固和完善网络信息化建设。加强会计工作控制和管理，严格执行权责发生制原则，真实反映经营情况，确保会计信息的真实性和可靠性。建立完善和有效的内部监督机制，发挥内部稽核作用，加强对基层网点的现场检查监督，以使各项法规、制度落到实处。
(七)大力清收不良贷款，改善信贷资产状况。鉴于农村信用社不良贷款比例高、新的贷款仍在形成风险，建议省级联社及各家农村信用社，在各级政府、人民银行等部门的支持与配合下，发挥信用社自身的作用，在清收和转化、处置不良资产方面，广开渠道，采取依法起诉、分类管理、划块盘活、资产重组等有效措施收回盘活不良资产，也可借鉴商业银行对不良资产处置采取“核销、打包出售、拍卖、债务重组、资产证券化”等方式，从市场中拯救不良资产。合理界定有关各方的风险责任，严厉打击少数企业和个人逃废债务行为，加大清收不良资产力度，逐步化解农村信用社潜在的风险。对确实无法收回的不良贷款，有关部门积极审批予以核销。
(八)农村信用社要坚持正确经营方向。鉴于部分农村信用社投资、贷款“德隆集团”出现高风险的问题，农村信用社要树立“立足农村，服务城乡”的观念，坚持正确经营方向，在资金投向上坚持“四为主”，即以优质、特色、生态农业为主，以农业产业化、农村城镇化为主，以科技含量高、产品附加值高的中小型企业为主，以市场前景好的民营、个体私营经济为主，避免风险投资。简化健全贷款手续，切实加大支农力度，防范和化解风险。同时，建议筹备的省级联社组织人员，对全疆农村信用社投资、贷款“德隆集团”的情况进行清理，在自治区人民政府和新疆银监局积极协助下，争取保全资产以减少损失。
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