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| 发文标题： |
审计署审计结果公告2004年第6号 |
| 发文文号： |
审计署审计结果公告2004年第6号 |
| 发文部门： |
审计署
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| 发文时间： |
2004-11-1 |
| 实施时间： |
2004-11-1 |
| 法规类型： |
审计实施办法
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| 所属行业： |
所有行业
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| 所属区域： |
中国
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2753 |
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| 发文内容： |
国土资源部2003年度预算执行审计结果
根据《中华人民共和国审计法》的规定，2003年10月至2004年2月，审计署对中华人民共和国国土资源部(以下简称国土资源部)2003年度预算执行情况进行了审计。并延伸审计了中国国土资源经济研究院(简称经研院)等8个直属事业单位的部分项目及资金。
一、基本情况
国土资源部是主管土地、矿产、海洋等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的国务院部门。2003年，财政部等部门共批复国土资源部财政拨款预算17亿元，该部已全部批复给部本级、所属单位及地方有关单位。2003年，国土资源部预算外资金收入4.89亿元，年末已全额上缴中央财政专户。审计结果表明，国土资源部2003年预算执行情况总体较好，能按照预算法的要求，及时批复所属单位预算，财务管理比较规范。但审计也发现，国土资源部在预算执行和其他财政财务收支管理中仍存在一些问题。
二、审计发现的主要问题
(一)2003年4月，国土资源部批复所属中国土地勘测规划院(简称规划院)预算时，安排了隶属于国土资源部的经费自理事业单位——中国土地矿产法律事务中心(简称法律中心)房租及人员经费等补贴100万元，形成向非财政拨款单位安排预算资金。法律中心为了取得上述预算资金，修改了其与北京晟佳国业经贸公司(简称晟佳公司)签订的房屋租赁合同，将原合同租金46.2万元修改为100万元。规划院依据修改过的合同，通过国库集中支付方式，将100万元支付给晟佳公司，晟佳公司将款项挂在往来账上，用于抵扣房租等。
(二)2000年至2003年，国土资源部本级及所属单位以各种名义，截留挪用专项资金6307万元，用于发放工资、奖金及弥补行政支出等。主要是：2000年至2003年，国土资源部扶贫开发领导小组办公室截留、挪用项目资金共计117万元，全部用于扶贫办人员效益津贴、差旅费及制作电视专题片等支出；2003年，国土资源部本级从行政事业类项目“地质及矿产资源管理”经费中拨出475万元，用于离退休人员及公用支出，并动用探矿权采矿权使用费专项结余238万元弥补2002年行政经费超支；2002年，所属中国国土资源航空物探遥感中心(简称航遥中心)挪用国土资源调查经费等700万元，全额拨给其全资公司用于购置印刷设备，并挤占挪用国土资源调查等专项经费4227万元，用于工资津贴、职工福利费及管理费等基本支出；2003年，所属经研院挪用“中国矿业融资与培训”等项目资金183万元，发放职工奖金等，并挪用社会集中供暖基本建设投资155万元用于新建职工集资住宅楼的配套设施建设；2003年，所属中国地质调查局挤占挪用国土资源调查专项经费212万元用于发放工资津贴。
(三)2002年末，所属航遥中心未经财政部批准同意，将国土资源调查专项经费结余80万元进行分配，将40%计入地勘发展基金，按30%计提公益金，用30%直接发放奖金，不符合财政部《中央本级项目支出预算管理办法》关于“项目完成后，结余的资金经报财政部批准同意后，可结转下一年度使用”的规定。
(四)一些财务收支未纳入年初预算或未经财政部同意自行调整预算，不符合《预算法实施条例》关于“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行”的规定。一是2003年9月，所属中国地质环境监测院(简称监测院)在没有支出预算安排的情况下，动用修购基金27.72万元购买帕萨特轿车1辆。二是2003年，国土资源部本级累计动用结存资金1.6亿元，未纳入当年预算。三是2003年，所属经研院未经财政部门同意，对140万元的基本建设支出项目预算进行调整，将其中55万元用于购置空调、办公家具等非预算支出；所属土地整理中心对购置交通设备经费预算70万元进行调整，应购置面包车2辆，实际支出54万元购置公务轿车2辆，余款购置计算机设备等。四是2003年，所属外事服务中心收入504万元，支出688万元，均未纳入国土资源部年初预算，不符合《预算法》关于“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”的规定。
(五)2002年6月，国土资源部自行设立国库集中支付工作办公室，编制列监测院，机构设在财务司。2002年、2003年，共安排国库支付办专项工作经费96万元。此外，1998年7月，所属人力资源开发中心将专项经费50万元，借给企业用于资金周转，至审计时仍未收回；2001年至2003年，该中心及其经贸中心将收取的资料费等25.35万元现金收入存放账外，已累计支出22.49万元，用于发放福利等。1999至2003年，国土资源部通过监测院拨付三峡中心专项经费1.3亿元，实际执行中，监测院未对其进行必要的监督检查，只是在账簿上反映有关数字。
三、审计处理情况及建议
对上述问题，审计署按照国家法律、法规规定，已及时下达《审计决定书》和《审计意见书》，对安排非财政拨款单位预算资金问题，要求国土资源部收回上缴中央财政；对未按照预算规定的支出用途使用资金，挤占挪用项目经费问题，要求由国土资源部收回资金，或归还原资金渠道；对所属单位无预算购置轿车及自行调整预算问题，要求国土资源部报财政部批准；其他财政财务管理中的问题，要求予以纠正。同时根据审计情况，提出以下建议：(一)进一步细化部门预算，使预算编制更加科学合理。对项目经费预算要进行充分的可行性论证，支出预算要细化到具体项目。项目预算一经批复，不得擅自调整。(二)加强预算资金的管理使用，提高资金使用效益。要按照细化的项目内容控制费用支出，按照预算安排和有关规定使用资金，严禁挤占挪用。(三)进一步加强对所属单位的监督、检查和指导。国土资源部应采取措施，强化各单位人员依法行政、依法理财意识，促进财务管理水平的不断提高。
四、审计发现问题的整改情况
对这次审计反映的问题，国土资源部非常重视，适时举办了由机关各司局和直属单位有关人员参加的“依法理财”专题讲座。财务主管部门多次通报情况，研究落实整改措施，督促指导各单位全面整改。对提供虚假合同、虚假支付申请的责任人进行了通报批评；挤占、挪用的部分项目资金已收回，或归还原资金渠道；未经财政部批准同意分配的专项结余资金已归还原资金渠道；所属单位无支出预算购置轿车问题，已在部门财务决算中作出说明。同时，国土资源部还会同财政部制定了《国土资源调查专项资金管理暂行规定》。2004年7月国土资源部已向审计署报送了整改情况报告。
审计署
二○○四年十一月一日
附件1：
延伸审计国土资源部8个直属单位名单
中国国土资源经济研究院
国土资源部人力资源开发中心
中国土地勘测规划院
国土资源部土地整理中心
中国地质调查局
中国国土资源航空物探遥感中心
中国地质环境监测院
中国土地矿产法律事务中心
附件2：
国土资源部关于执行审计决定和落实审计意见的情况
2003年10月13日至2004年2月4日，审计署对我部2003年度预算执行情况进行了审计，并延伸审计了有关单位，下达了《关于国土资源部2003年度预算执行情况的审计决定》(审资源决(2004)137号)和《关于国土资源部2003年度预算执行情况的审计意见》(审资源意(2004)136号)。我部领导对《审计决定》和《审计意见》非常重视，并就执行审计决定和落实审计意见作了重要批示。部财务主管部门按照《审计决定》和《审计意见》的要求及部领导的批示，组织各有关单位认真研究落实整改措施，各被审计单位及时进行了整改。
一、关于《审计决定》的执行情况
根据要求，我部各有关单位对《审计决定》中提出的有关问题分别进行了纠正和整改。
中国国土资源航空物探遥感中心已按照规定的时限，认真执行了《审计决定》。4月28日，将挪用的项目资金700万元上交我部。同时，进行了相应的账务调整，调减了项目支出。对2002年分配的国土资源调查项目专项资金进行了调账处理。
中国国土资源经济研究院对《审计决定》提出的问题也进行了认真纠正。4月28日，将挪用与结余的项目资金295.75万元上交我部，并进行了相应的账务调整；将挪用的项目经费183.03万元退回原资金渠道，调增项目专项结余。
我部所属人力资源开发中心对《审计决定》提出的问题十分重视。多次召开专题会议，分析原因，采取积极措施，认真整改、纠正。已将所属地矿经贸中心纳入2003年财务决算编报范围，将未入账的收支纳入年度财务决算。
中国地质环境监测院已按照《审计决定》要求，将2003年用修购基金购置的小轿车纳入年度财务决算。我部在《2003年度行政事业单位决算报表》的编制说明中作了专项说明。
部办公厅已对《审计决定》提出的用专项资金弥补机关经费不足的238.09万元进行了账务调整。
我部对《审计决定》提出的“安排所属中国土地矿产法律事务中心房租及人员经费补贴100万元”问题进行了认真研究、落实。一是对审计提出的法律中心有关修改房屋租赁合同情况在我部直属单位范围内进行了通报批评；同时提出了明确要求，切实增强依法理财意识，规范财务行为。二是采取积极措施，理顺法律中心的经费渠道。鉴于法律中心承担的主要工作均为部委托的国土资源法律和土地争议的调解、调处和行政复议、法律咨询等公益性工作，我部目前正在与有关部门协商，以理顺法律中心的经费渠道。三是对《审计决定》中提到的问题作了进一步的补充说明。四是根据你署《关于国土资源部就预算执行情况审计决定中有关问题补充说明的复函》(审函(2004)31号)的意见，我部已向财政部报告。
二、关于《审计意见》的落实情况
(一)关于预算编制方面的问题
《审计意见》指出的部本级动用结存资金16066.19万元未纳入当年预算、所属外事服务中心2003年收入504.49万元和支出688.66万元未纳入年初预算、所属中国国土资源经济研究院在基本建设项目支出预算中列支与项目支出预算内容不符的支出55.78万元等问题，表明我部在预算编制方面仍存在薄弱环节，主要是预算法制观念不强、预算管理意识淡薄。
针对该问题，我部开展了一系列的工作。一是进一步加大了《预算法》、《会计法》和《审计法》等财经法规的学习、宣传力度。审计署对我部预算执行情况进行审计期间，我部召集所属单位主要领导、财务负责人和项目负责人，通报有关情况，强调依法理财的重要性，并于3月4日举办了依法理财的专题讲座。二是加强决算审核，确保部门决算的全面覆盖。在汇审、编报2003年度部门决算时，对上述问题进行了重点审核。三是采取补救措施，完善有关手续。根据审计意见，结合部门预算编制的有关情况，我部4月份印发了《关于编报2004年项目预算实施方案的通知》，要求各预算单位对2004年预算编制“二上二下”的预算申报文本进行认真清理，补充、完善有关内容和手续。四是认真研究、及早部署2005年部门预算编制工作。要求各单位将动用上年结存资金等纳入年度预算，确保预算的全面覆盖。
(二)关于预算执行方面的问题
《审计意见》指出的我部扶贫工作经费由于没有将扶贫项目经费和扶贫开发领导小组基本支出分别核定而造成的“截留、挪用”项目资金问题、土地整理中心自行调整交通工具购置项目预算和部本级从行政事业类项目“地质及矿产资源管理”项目经费中列支离退休人员及公用支出475.55万元等问题，表明我部有关单位个别项目预算编制不够细化，预算执行不够严格。
今年，我部将继续加强对所属单位预算执行情况的监督检查，在2003年对47个单位进行全面检查的基础上，督促各单位对存在问题及时进行整改、纠正，通过内部专项审计、专项审计调查和专题调研等方式，对10个国家重大专项和部门重点项目进行监督、检查。同时，根据国家有关规定和财政部关于绩效考评的要求，结合国土资源管理工作的实际，对中央财政预算安排的项目预算试行项目预算绩效考评，以切实加强项目预算管理，进一步提高财政资金的使用效益。
(三)关于国土资源调查经费问题
《审计意见》指出的我部所属中国地质调查局挤占国土资源调查专项经费212.69万元用于发放工资津贴和中国国土资源航空物探遥感中心挤占国土资源调查等专项经费4228.24万元用于基本支出等问题主要源于《国土资源调查专项资金管理暂行办法》没有及时出台，不便于专项经费的使用管理。目前，我部已与财政部制定并印发了《国土资源调查专项资金管理暂行办法》。今后，我部将督促有关单位严格执行《国土资源调查专项资金管理暂行办法》的规定，加强国土资源调查经费的使用管理。
(四)其它问题
所属人力资源开发中心已经制订了收款计划，催收1998年出借的资金50万元。中国地质环境监测院将根据审计意见加强对所属三峡地质灾害监测中心的管理与监督。
国家测绘局2003年度预算执行审计结果
根据《中华人民共和国审计法》的规定，2004年1月至2月，审计署对国家测绘局2003年度预算执行情况进行了审计。并延伸审计了中国测绘科学研究院、国家基础地理信息中心两个直属事业单位2003年度预算执行情况(部分项目及资金)，重要事项追溯到以前年度。
一、基本情况
国家测绘局属国土资源部管理的国家局，是主管全国测绘事业的行政机构。审计结果表明，2003年度国家测绘局预算执行情况较好，财务管理比较规范，预算安排较为合理，没有发现截留、挤占和挪用预算资金等严重问题。
二、审计发现的主要问题
(一)国家测绘局当年收到所属单位上缴的行政事业性收费收入418万元。到2003年底，上述资金仍在局财务“应缴财政专户”中挂账，未按规定及时缴入中央财政专户。
(二)4个基础建设项目(总金额为617.6万元)已超过了建设年限，至2003年末仍未完成，不利于预算资金的有效使用。
(三)对已完成的国家基础测绘设施建设项目未进行整体验收。该项目由国家测绘局自1999年开始组织实施。到2003年底，33个单项工程已全部完成，国家测绘局已分别进行了单项验收，但对该项目的整体验收和结题工作尚未进行，不符合《中央本级项目支出预算管理办法》中“项目完成后，项目单位要及时组织验收和总结，并将项目完成情况报中央部门；中央部门要将项目完成情况汇总报送财政部”的规定。
(四)对部分逾期合同项目及多年以前形成的应收款项，未按规定及时进行清理。一是国家测绘局在2001年7月分别与3家公司签定国家基础航空摄影招标项目合同，合同资金总额1682万元，规定项目实施单位应在2002年7月30日前完成此项工作。截至2003年底，测绘局已支付预付款420万元，但上述3个项目因天气因素无法完成全部拍摄，测绘局未及时办理合同终止手续，预付款仍挂在账上，未对项目进行清理，不符合财政部《国家基础航空摄影经费管理办法》关于“预算执行过程中，发生项目终止、撤销、变更、追加预算的，必须按规定的程序报批”的规定。二是截至2003年底，国家测绘局财务账反映，属于2000年以前发生的应收款项1090万元；属于项目已完成，但仍在预拨经费中挂账的款项51万元；属于以前年度建立副食基地的投资款，现仍在局机关行政财务挂账的30万元。上述做法不符合《财政部、国家测绘局关于印发测绘事业单位会计制度＞的通知》关于“应收及预付款项应以实际发生数额记账。这些款项还应定期与债务人对账核实，及时结算、催收”以及《行政单位财务规则》关于“行政单位应当严格控制暂付款的规模，并及时进行清理，不得长期挂账”的规定。
三、审计处理情况及建议
审计结束后，审计署按照国家法律、法规规定，及时下达了《审计决定书》和《审计意见书》，对部分行政事业性收费收入未及时缴入中央财政专户问题，要求尽快缴入，并提出以下建议：(一)应加强对尚未完成的基础建设项目工程的管理，抓紧实施，促进国家测绘事业的健康发展；(二)应抓紧与有关部门联系，尽早完成对国家基础测绘设施建设项目的验收、结题；(三)应尽快组织人员，对尚未执行完毕的国家基础航空摄影招标项目执行情况进行检查、清理，并将清理结果报财政部；(四)应进一步严格执行有关规定，对长期挂账的往来款项，及时组织人员进行清理。
四、审计发现问题的整改情况
国家测绘局接到审计决定书和审计意见书后，非常重视，召开了相关部门和单位参加的专题会议，针对审计提出的问题，逐条落实整改，并于2004年6月向审计署报送了落实情况的书面报告。目前，应上缴的行政事业性收费收入已按审计决定执行完毕；对以前年度遗留的部分基础建设未完工、航摄合同未执行、基础测绘项目未整体验收结题以及往来款项清理等问题，已着手进行整改落实。
审计署
二○○四年十一月一日
附件：
国家测绘局关于落实2003年度预算执行情况审计决定整改情况的报告
审计署：
《审计署意见》(审建设意[2004]120号)(以下简称《审计意见》)和《审计署关于国家测绘局2003年度预算执行情况的审计决定》(审建设决[2004]121号)(以下简称《审计决定》)下达我局后，我局非常重视，针对《审计意见》和《审计决定》提出的问题，召开了由有关部门和单位参加的落实审计意见和执行审计决定的会议。经过认真研究，逐条落实整改。
一、关于“审计意见”中有关问题的整改建议
1、关于“部分基础建设项目管理力度不强，不能保证相关工程按期完成”的问题。建设部大院测绘宿舍楼加固项目250万元，经报国务院机关事务管理局批准同意(国管房改[2003]166号)，加固项目经费250万元用于该楼的拆迁重建，目前正在按计划进行；车道沟煤改气项目尾款72.9万元，该项目已基本结束，正在进行竣工决算；玉渊潭煤改气项目尾款123.47万元，该项目国管局已调整实施方案，调整后核减该项工程款111万元，尾款将与联建单位中国水利水电科学研究院尽快结清；老干部活动中心改造项目尾款171.23万元，按照北京市规划委文件要求(规意字[2003]1496号)，该项目因涉及变更改造方案，新方案待批复后实施。
2、关于“国家基础测绘设施建设项目尚未整体验收”的问题。鉴于各单项工程验收工作已经全部结束，整体验收工作已开始按计划实施，2004年7月将完成整体验收工作。
3、关于“在2001年签订的航摄招标合同未执行”的问题。该项目涉及三个航摄单位(中飞通用航空公司、太原航空摄影有限公司、煤航实业发展有限公司)，合同总金额1682.68万元，其中已支付预付款420.67万元。以上项目均已超过合同期限且未执行，主要原因是由于天气的影响，合同测区航摄无法实施，建议合同终止执行，并根据《合同法》的有关条款，结合承办单位国家基础地理信息中心提出处理意见，对获取部分资料的，进行验收后据实结算；对未获取资料的，只支付规定的调机费；对预付款多出实际结算部分的，要求航摄单位将多余款退还我局。
4、关于“其他应收款未及时清理”的问题。其中90年代初发生的“1：5万比例尺地形图更新项目”预拨款51万元，主要因为该项目时间跨度长，且项目在执行过程中有的发生变更，根据国土司提出的清理建议，对项目已完成的部分予以结算，并办理结算手续，对未完成项目的，将预付款收回；2000年以前发生的其他应收款1090万元，主要是下属单位借用的周转金等，有的尚未到期，对到期的我局将按有关会计制度的要求，向有关单位发出催款通知，及时收回和清理；局机关行政财务“暂存款”30万元，主要是与有关单位联合开办副食基地的投资款，该款项投资时间较长，人员变动较大，有的被投资方已经解散或变更，形成投资损失，我局将按照有关规定，做好投资款的回收及清理处置工作。
二、关于审计决定中有关问题的整改建议
关于“收到所属单位上缴的行政事业性收费收入418万元未及时上缴的问题”。该项收入属2003年底收到，加上收入收缴制度的改革，年末时未及时上缴，目前已与财政部国库司取得联系，近期将款项全额上缴中央财政专户或中央汇缴专户。我局认为，一年一度的部门预算执行情况审计，在促进我局进一步加强预算管理，提高预算资金使用效率，规范会计核算行为等工作起到了积极作用，对此我局表示感谢。
中国工商银行2002年度资产负债损益审计结果
2004年11月1日
为促进国有商业银行防范风险、提高效益、规范管理，建立安全高效稳健的金融运行机制，2003年2月至10月，审计署组织17个驻地方特派员办事处，对中国工商银行(以下简称工商银行)总行及其21家分支机构2002年度资产负债损益的真实、合法和效益情况进行了审计。
一、基本情况
这次审计围绕“风险、效益、管理”，以检查内控制度为切入点，以审计资产质量为主线，以揭露重大违法违规问题为突破口，以从政策、制度和监管上分析原因、提出建议为目的，重点关注了银行风险较高的业务和对银行效益有重大影响的财务问题。
从审计情况看，近年来工商银行认真贯彻执行党中央、国务院关于金融工作的方针政策，通过加强财务管理和成本控制、实施全面风险管理、推进内控体系建设、加快技术创新、调整经营结构、加大呆坏账核销力度等措施，逐步加快银行商业化进程，各项业务稳步发展，资产质量有所好转，财务状况进一步改善，综合竞争力显著提高。自2000年扭转经营亏损局面至2002年底，该行累计实现经营利润891亿元，提取风险拨备529亿元，核销不良贷款和财务包袱922亿元，体现账面利润182亿元；2000年剥离部分不良资产后，当年首次实现不良贷款占比和绝对额双下降，2001年持续双下降，2002年资产质量得到进一步改善，不良贷款额和不良贷款率分别从年初的7948亿元、30.12%，下降到年末的7590亿元、26.01%，分别下降了358亿元、4.11个百分点；2000年至2002年，全系统共撤并1.1万个分支机构，分流富余人员13万人。但审计也发现，工商银行在经营管理、风险控制、财务核算等方面仍存在一些薄弱环节，一些分支机构违规发放贷款、违规办理票据承兑和贴现等问题时有发生。审计还查出各类涉嫌违法犯罪案件线索30起，涉案金额69亿元。
二、审计发现的主要问题
(一)票据业务方面。近年来，银行票据业务发展迅速，仅工商银行2002年累计票据交易就达8759亿元，比上年增长35%；票据融资余额957.8亿元，比上年增长44%。但同时，票据市场管理混乱的问题十分突出，主要表现为：一些地方大量无真实贸易背景的票据充斥市场，一些企业把银行票据当作低成本融资的工具；一些银行分支机构为了自身经济利益，不按规定办理银行承兑汇票的签发、承兑和贴现，甚至将票据业务作为虚增经营业绩、降低不良贷款率的手段，由此给不法分子套取银行资金造成可乘之机。经审计抽查，共发现违规办理银行承兑汇票承兑和贴现金额101.07亿元。在一些地方，甚至出现以提供虚假贸易合同、增值税发票为主要“服务”内容的公司，专门对无真实贸易背景的银行承兑汇票进行“包装”，帮助企业大量套取银行信贷资金，有的贴现资金被违规直接划到个人储蓄账户，造成较大风险。如洛阳芬莱商贸有限公司与银行工作人员内外勾结，2002年仅为大连实德塑料工业公司及其关联企业就“包装”银行承兑汇票4.92亿元。2001年以来，该公司通过此类“业务”共收取好处费216万元。
(二)城市建设贷款业务方面。由于城市建设贷款是近年来一些商业银行新增贷款投向的重要领域。但有的商业银行为了争夺这项贷款的市场份额，往往放松贷款管理，甚至违规发放贷款。从审计情况看，相当多的城市建设贷款存在贷款和担保主体不合规的问题，有的是违反规定直接向政府机关发放贷款；有的贷款由地方财政部门违规担保；有的贷款虽由地方政府控制的其他公司担保，但保证能力往往不足。由于一些地方政府超越自身财力搞城市建设，给银行城市建设贷款带来一定风险。如长春市东南建设有限公司贷款总额14.56亿元(其中工行贷款6.37亿元)，贷款本息由开发区财政局负责偿还，每年仅还息就需9000万元，而2002年开发区财政收支结余仅2900万元，还款压力巨大。
(三)个人消费信贷方面。个人消费信贷近几年呈快速增长趋势。但由于一些银行在风险控制和管理方面的措施没有跟上，致使一些单位和个人通过伪造虚假资料，骗取住房和汽车等个人消费贷款的问题时有发生，有的甚至是银行员工和不法分子内外勾结，合谋骗取银行资金。审计发现的突出问题有：1.以消费信贷名义经营谋利。如2002年上海市分行外高桥保税区支行向“姚康达”一人就发放个人住房贷款7141万元，购买住房128套，用于“炒楼”营利。2.利用虚假资料套取银行资金。如审计抽查北京市分行翠微路支行截止2003年6月末7.91亿元汽车消费贷款发现，汽车特约经销商和购车人通过提供虚假资料，骗取的银行贷款有9650万元，占抽查金额的12%。
(四)民营企业贷款业务方面。审计发现，不少民营企业采取关联公司相互担保等方式，从商业银行套取巨额贷款，造成信贷资金严重损失。如广东省佛山市民营企业主冯明昌利用其控制的南海华光装饰板材有限公司及其关联企业(以下简称华光集团)，自1996年以来，累计从工商银行广东南海支行取得贷款386笔、金额74.21亿元，截至审计日，尚有余额19.29亿元。审计贷款资金去向发现，冯明昌通过非法渠道直接提现1.1亿元，转入个人储蓄存折10.45亿元，其中部分资金被非法汇出境外。由于贷款被大量转移挪用，且大部分抵押物无效，上述贷款已形成重大风险。又如1994年以来，吉林省恒和企业集团有限责任公司等13家关联企业，采用多种手法合谋骗取银行贷款。截止2002年末，该集团累计向工行吉林省分行贷款28.06亿元，余额7.23亿元，其中面临损失3.66亿元。
(五)财务管理等方面。审计发现，工商银行在财务管理等方面还存在一些薄弱环节，其中一些突出问题已移交监察部、银监会处理。如北京市分行朝阳支行无视国家三令五申，不仅未按规定对1996年以前违规形成的账外资产2.18亿元进行清理，还将其中的1.21亿元“小金库”资金继续存放账外，并与1997年以后通过截留收入等方式形成的9686万元账外资金一道进行账外经营、滥发奖金，造成严重损失。广东省分行1992年以来，通过自办经济实体广东南粤信托房地产开发有限公司以贷款形式向境内外累计投资13.57亿元，该行长期疏于管理，没有对南粤公司采取有效措施进行清理，也未及时开展境外资产保全，2000年南粤公司负责人李少鹏在境外变卖部分资产后携巨款出走，9亿多元国有资产难以收回。
三、审计处理情况和审计建议
对审计查出的工商银行各项违规问题，审计署已依照国家有关法规作出了相应处理；对审计发现的涉嫌犯罪案件，已移送司法机关。同时，针对审计揭露的突出问题，审计署注意从政策、制度和监管等方面分析原因，向国务院上报了专题审计报告，并将审计情况向有关方面作了反映。根据审计情况，审计署建议：
(一)国有商业银行应将改革的着眼点放在健全、完善内部经营机制上。从这些年审计的情况看，国有商业银行经营管理中之所以存在一些普遍性问题，其根本原因是商业银行尚未按照现代企业制度的要求建立起完善、科学、有效的内部管理和约束机制。有的分支机构为了完成上级下达的降低不良贷款率、增加收入等考核指标，往往只顾眼前利益，不考虑银行长远发展；有的为了部门或个人利益，不执行已有的规章制度，放松风险管理，盲目扩张业务，导致部分银行业务出现风险。因此，下一步国有商业银行应重点完善内部经营机制，真正建立起以防范风险为核心的内部控制制度和以银行长远利益为目标的自我约束机制。
(二)加强对国有商业银行分支机构“一把手”的监督制约。银行重大经济案件时有发生，与一些分支机构内部控制制度和风险防范机制不健全、不落实，特别是对“一把手”的监督制约机制不完善有直接关系。如前述广东省华光集团在骗贷过程中，尽管工商银行部分信贷管理人员也曾提出过异议，但由于对华光集团的贷款是由分支行“一把手”决定的，因此该集团从工商银行获得的授信额度和贷款余额始终在增加，银行风险也越来越大。在该集团贷款已出现重大风险的情况下，工行广东南海支行仍将这些贷款作为正常类贷款反映，当地有关监管部门也没有对此给予应有的关注。为有效防范重大经济案件给银行经营带来的损失，建议银监会和各国有商业银行采取切实可行的措施，加大对分支机构“一把手”的制约和监督。
(三)尽快对现行金融法规不完善的地方加以修订。例如，现行的票据法规要求，企业在办理票据业务时，仅需向银行提供增值税发票复印件。这就为一些企业和不法分子利用虚假增值税发票套取银行资金提供了可乘之机。另外，现行法规要求，银行在办理票据承兑、贴现、转贴现等业务时都要对票据贸易背景的真实性进行审核，但实际上在很多情况下(如异地贴现、转贴现)，这种审核是难以操作的，最终造成责任无法落实。建议银监会和人民银行抓紧对相关票据法规进行修订，应明确规定由承兑银行承担审核票据贸易背景的责任，并要求企业在开立承兑汇票时提供有关增值税发票原件；同时，银监会应进一步加大对承兑银行票据业务的监督力度，以尽快制止和纠正当前票据市场的混乱状况。
(四)加快银行电子信息系统的开发和利用。目前商业银行的信贷管理水平难以有效控制跨地区集团公司和关联企业间的贷款风险，致使一些重大金融诈骗案件时有发生。建议银监会和各国有商业银行总行加强电子信息系统的研究开发，并利用电子数据随时关注和分析分支机构的大额贷款情况和贷款企业情况，以及时有效防范各种风险。
四、审计发现问题的整改情况
国务院领导高度重视这次审计结果，在审计报告及有关的信息材料上作了重要批示，要求工商银行认真分析问题的根源，采取切实有力措施予以改进，同时要求各商业银行结合贯彻中央宏观调控措施进行一次普遍自查。工商银行针对审计发现的问题，采取积极措施予以全面整改，目前已初见成效：一是围绕加强内部管理、完善内控机制，开展了信贷和票据业务的综合整治，规范票据业务管理，抑制城市建设贷款风险，改进和加强个人消费信贷管理。二是彻底清理自办实体，改进清算系统，严格财务核算和管理。三是按照从严治行的方针，整顿管理较乱的机构，加强薄弱环节控制，对审计揭露问题涉及的336名责任人进行了严肃处理。
审计署
二○○四年十一月一日
附件1：
审计的中国工商银行21家分支机构名单
中国工商银行甘肃省分行
中国工商银行广东省分行
中国工商银行河北省分行
中国工商银行河南省分行
中国工商银行黑龙江省分行
中国工商银行湖北省分行
中国工商银行吉林省分行
中国工商银行江苏省分行
中国工商银行辽宁省分行
中国工商银行山东省分行
中国工商银行四川省分行
中国工商银行云南省分行
中国工商银行浙江省分行
中国工商银行北京市分行
中国工商银行上海市分行
中国工商银行重庆市分行
中国工商银行大连市分行
中国工商银行宁波市分行
中国工商银行青岛市分行
中国工商银行深圳市分行
中国工商银行上海票据营业部
附件2：
中国工商银行关于落实审计建议加强内部整改情况的报告
审计署：
2003年2月到10月审计署对我行2002年度资产负债和损益情况的审计是全面而深入的，审计结果对我行近年来改革发展和经营管理情况的评价实事求是，指出的问题客观存在，审计建议切实可行。通过这次审计使我们更加清醒地认识到，虽然近些年全行内部管理和风险控制不断加强，但管理中仍然有不少漏洞和隐患，个别分支机构管理还十分薄弱。我行领导班子对这次审计高度重视，本着边查边纠、重在整改的原则，从审计进驻到审计结束，多次召开党委会、行长办公会和专题会议，针对审计指出的问题研究整改措施，严厉查处有关责任人。对一些严重违规问题和案件线索，总行直接组织和配合有关部门查处；对带有苗头性、倾向性问题深入分析原因，组织了多个全行性大检查，并从体制和机制上研究治理措施。通过一系列整改，已取得阶段性成效。
一、严肃查处违规责任人员
我们对这次审计揭露的各种违规问题，在深入核查、分清责任的基础上，本着从严治行的方针，按照党纪、政纪和行规，对责任人进行了严肃处理，不仅追究了直接经办人员的责任，而且上追一级，追究了有关管理人员和领导干部的责任。审计结果中提及的河南个别分支机构员工内外勾结、利用票据“包装”诈骗资金案，我行已对26名有关责任人作出处理，其中行政开除17人，撤职1人，移交司法机关4人；在查处广东南海支行对华光装饰板材有限公司贷款风险问题中，处理责任人26名，其中行政开除11人，移交司法机关10人；在查处北京朝阳支行私设“小金库”问题中，处理责任人18名，其中行政开除4人；对上海外高桥保税区支行违规发放个人住房贷款中负有责任的支行副行长予以行政开除处分。这次审计揭露出的违法违规问题，除少数还在进一步核查和责任认定中之外，绝大多数责任人员已经处理完毕。到目前，共计处理责任人368名，其中开除42人，撤职18人，记过、记大过81人，解除劳动合同和辞退10人。
这次全面审计和对违法违规人员的严厉惩处，不仅对极少数不法分子和违规违纪人员形成了强大的震慑，也进一步教育了广大干部员工，使全行更加深刻地认识到，越是改革发展任务艰巨，越要注意坚持依法合规经营和从严治行，这是顺利推进现代金融企业建设和各项业务创新发展的根本保障。自从这次全面审计以来，全行普遍加强了行风行纪建设，进一步落实了管理和案件防控责任，明确和细化了违规处罚规定。还建立了处理违规违纪人员联席会议制度，规范和监督对违规违纪人员的处理，并定期通报全行，不断进行警示教育。
二、认真开展内部整改
针对审计指出的突出问题，我们对有关业务领域、分支机构和管理环节进行了重点整治。对属于不符合政策规定的问题，我们要求全行加强对国家政策的理解和把握，及时制止不规范行为，并就政策执行中出现的一些新情况、新问题积极向有关部门反映：对属于过去清理出来的违规或账外经营问题纠正不彻底的，进一步加强清查工作，明确责任，彻底落实整改措施和管理要求；对管理薄弱、风险突出领域和部位，着重强化风险管理和内部控制，制定和完善了20多项制度办法。
(一)规范票据业务管理。我们及时向全行通报了审计部门反映的票据市场秩序混乱和我们一些分支机构存在的票据业务违规问题，要求迅速采取措施加以纠正，加强风险防范。总行还相继组织了两次票据业务专项稽核，责令存在问题较多的机构暂停业务，限期整改。经过半年多的清理整顿，违规问题得到了全面纠正，审计及各种检查发现的无真实贸易背景的票据已全部收回，没有发生资金损失。我们在认真纠正违规的同时，剖析根源，汲取教训，进一步规范票据业务操作流程，完善相应的制度办法，在全行实施了票据业务统一归口管理、专业化经营和计算机实时监控，从根本上提高了票据业务风险控制能力。截至今年8月末，全行票据融资余额2703亿元，不良率仅为0.03%。
(二)完善城市建设贷款管理。我们在全面调查全行城建贷款情况、纠正存在问题的基础上，结合贯彻国家宏观调控政策，系统规范了贷款管理办法，特别是对城建项目的分类、贷款准入条件、评审方式、还款来源评价、地方财政偿债风险评价、贷款担保和避险措施等方面做了明确规定，还根据地方财力及增长能力核定了各行城建贷款总量控制指标，全面加强了对此类贷款的信用风险和政策性、区域性风险的防范。从目前各地固定资产投资项目清理情况来看，我行的城建项目贷款尚未出现明显的风险隐患。
(三)加强个人消费信贷管理。我们在全行开展了个人消费信贷业务大检查，重点查处和纠正了个别分支机构住房按揭和汽车消费贷款业务中存在的“假按揭”问题，对管理不严、风险加大的分支机构予以了收权严控。对北京翠微路支行等13个二级分行的个人消费信贷业务进行停牌整顿，总行和分行联合派出工作组现场指导和督促整改。目前，审计指出的上海外高桥保税区支行向一人发放的7141万元个人住房贷款已全部收回；北京翠微路支行被汽车经销商和购车人利用虚假资料套取的银行资金已收回2633万元，另有3500万元也已落实了保全措施。我们还进行了个人消费信贷业务流程再造，彻底分离前后台业务，完善风险控制体系，实施个人消费信贷业务“精品工程”，有效保证了贷款质量。截至今年8月末，我行个人消费类贷款余额为4652亿元，不良率控制在1.35%的较低水平。
(四)改进民营关联企业贷款管理。我们根据民营关联企业的资金运作特点和风险特征，改进了相应的信贷管理制度办法，突出加强对民营关联客户实际控股股东情况的分析、资本金来源的审查、关联担保的管理和交叉违约的控制，严防关联交易风险。总行通过客户信息计算机管理系统，加强了关联企业贷款的集中监控，对其中关联关系复杂、存在风险苗头的客户及时向贷款行进行风险提示，要求给予充分关注。对已经出现的风险落实资产保全措施和责任人，通过清收、诉讼、重组等多种方法，最大限度地化解贷款风险。我们还加强了对关联企业的统一授信控制，并且对贷款额度较高、跨区域经营的客户由总行直接进行授信，从而有效防范了关联客户过度融资和整体风险。
(五)严格财务管理。针对个别机构私设“小金库”的问题，组织全行开展“小金库”和截留收入问题大清查，并层层签订《杜绝“小金库”承诺书》，明确今后再发现私设“小金库”问题，对有关责任人一律开除。对审计指出的北京朝阳支行私设“小金库”从事账外经营问题，我行及时组织工作组进行调查和清收。目前已收回拆借资金250万元，对7100多万贷款及应收款落实了还款计划，对账外资产作了并账清理。同时我们立足于从制度上防止发生新的财务违规行为，积极推进财务管理体制改革，上收财务核算层次，清理内部账户，规范会计科目使用，提高了财务管理水平。
我行高度重视自办经济实体清理工作，经过长达八年的清理整顿，至2003年6月末，全行3000多家自办经济实体已全部关闭或脱钩。为避免自办经济实体关闭过程中的道德风险和国有资产流失，今年对这项工作实行总行集中统一管理。对审计指出的南粤公司问题，我行正组织力量进行深入调查，做到情况清、账册清、资金清、损失清、责任清，落实资产保全措施，尽量挽回损失。
三、以改革促管理
我们在按照党中央、国务院关于金融工作的总体部署和确立的国有商业银行改革目标，推进现代金融企业建设中，认真研究和吸纳了审计建议，把深化改革、强化管理与落实国家宏观调控政策有机结合起来，加快提高全行的经营管理水平。
(一)认真贯彻落实国家宏观调控政策。充分发挥国有银行在宏观调控中的应有作用，坚决执行稳健的货币政策，合理控制信贷规模，依法合规、均衡审慎地掌握贷款投放。加强信贷政策与产业规划和各项经济政策的协调，坚持有保有压，有进有退，区别对待，把好信贷投向，加快信贷结构调整。
(二)扎实和快速地推进资产质量改善。首先，确保新增贷款质量。目前我行1999年以来发放的贷款已占到全部贷款余额的三分之二，其不良率仅为1.36%，达到国际银行业先进质量水平，成为我行每年利润增长的重要来源。我们一定确保长期管好这块贷款增量。其次，控制住存量贷款劣变。我们计划用3年左右的时间彻底解决历史上形成的潜在风险较大的贷款借新还旧问题，切断不良贷款形成的源头。第三，加速处置不良资产。从2000年剥离部分不良资产以后到现在大约40个月的时间里，我行不良资产余额每月平均净下降50亿元。我们将综合运用各种政策和手段，继续保持这种不良资产快速下降的态势。
(三)不失时机地推进综合改革。在积极做好股份制改造准备的同时，加快管理体制改革和经营机制转换，完善内部公司治理。一是以科学的发展观为指导完善发展战略，大力推进经营结构调整和增长方式、盈利模式的转变。二是健全内部控制机制和风险管理体系。完善内审垂直管理体制，强化内部审计的独立性、权威性和有效性。按照巴塞尔新资本协议要求，加快开发应用内部评级法，构建覆盖信用风险、市场风险、操作风险的全面风险管理体系。三是推进业务流程再造和组织机构整合。按照以客户为中心、以风险控制为主线的原则，建立科学高效的业务流程和组织架构。四是改革财务和会计制度。实施更加审慎的会计制度，逐步与国际会计准则接轨。扩大国际审计，规范信息披露制度。五是扩大现代信息技术在管理领域的应用，不断提升管理信息化水平。
(四)加强员工队伍建设。深入实施人才战略，建立市场化的人力资源管理体制和有效的激励约束机制，开展全员培训，提升员工素质，优化队伍结构。制定高级管理人员道德规范，建立对领导干部全方位的教育监督管理体系，特别是加强对分支机构“一把手”的监督制约，加大对各项决策程序和“权、钱、人”等重点环节的管理与检查力度，促进从严治行落到实处。
总之，这次审计署的全面审计，是对我行经营管理的巨大帮助。我们一定以此为促进，大力整肃行风行纪，积极推进综合改革，完善公司治理，健全经营机制，全面提高经营管理水平。
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