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| 发文标题： |
554座病险水库除险加固工程审计调查结果 |
| 发文文号： |
审计署公告2009年第7号 |
| 发文部门： |
审计署
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| 发文时间： |
2009-6-17 |
| 实施时间： |
2009-6-17 |
| 法规类型： |
政府审计
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| 所属行业： |
所有行业
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| 所属区域： |
中国
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| 阅读人次： |
4318 |
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| 发文内容： |
根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计署于2008年12月至2009年3月对河北、山西等18个省(自治区)554座病险水库除险加固工程截至2008年底的建设进展情况进行了审计调查。现将审计调查结果公告如下：
一、基本情况和总体评价
我国已建成各类水库85412座，其中大型水库493座、中型水库3110座、小型水库81809座。这些水库为我国经济社会发展作出了重要贡献。但绝大多数水库修建于20世纪50至70年代，设计和施工质量缺陷较多，不少水库存在大坝单薄、渗漏严重、泄洪能力不够、防洪标准偏低等问题，同时由于大量水库已届设计使用年限，运营维护经费不足，部分水库疏于管理、老化失修，大量存在病险情况。
党中央、国务院对病险水库除险加固工作高度重视，水利部会同发展改革委、财政部从1999年起先后编制了三批建设规划，合计安排7887座病险水库除险加固，规划总投资892亿元，其中中央投资484亿元。一、二期规划1647个项目(其中大中型水库1049座)的投资计划已经下达完毕；第三期规划即《全国病险水库除险加固专项规划》(以下简称专项规划)项目正在实施中，目前已对3871座水库下达了中央投资200.2亿元，地方配套资金也正逐步分批到位。
本次审计调查重点抽查了18个省(自治区)完成投资较多的554座水库，其中大中型水库395座、小型水库159座，下达计划总投资合计162.84亿元，占这些省份已开工水库数量和已下达计划总投资的16.6%、32.6%。由于各项目建设进度不一，审计现场查勘了这些水库的工程质量情况，核实了549座水库的资金到位情况，分析了371座水库的概算，检查了220座水库的财务管理和会计核算情况。
审计结果表明，病险水库除险加固工程建设进展顺利，效益显著。具体表现在：
(一)各部门高度重视病险水库除险加固工作。
1998年以来，发展改革委、财政部、水利部制定完善了病险水库除险加固工程有关项目管理办法，及时下达了投资计划和财政预算，并足额下拨了财政资金。水利部建立了分省对口的指导监督检查工作机制，与有关省级人民政府签署了责任书，明确省级政府负总责，确保工程进度、质量和安全，确保配套资金及时足额到位；下发了除险加固项目初步设计、财务管理、建设管理指导意见等管理制度，对各省(自治区、直辖市)开展了监督检查和年度考核，为工程开展提供了有力保障。
(二)各级地方政府积极组织项目建设。
按照水库管辖权限，除险加固工程由省、市、县政府水利部门分别组织实施。各级地方政府高度重视病险水库除险加固工程建设。总体上看，病险水库除险加固项目的建设管理制度较完善，绝大部分项目的法人组建、招投标工作较为规范，建设监理、质量和安全监督比较到位。
除完成列入国家规划和中央补助资金的项目外，浙江、广东等10个省(自治区)还自定规划、自筹资金，对17124座水库进行了除险加固，累计已完成投资129亿元，效果良好。如，浙江省委、省政府高度重视病险水库防洪保安工作，从2003年起开始实施“千库保安”工程，将除险加固工作列入省“五大百亿”工程实施计划，纳入新农村建设、生态省建设的考核内容，省、市、县合计投入资金32亿元，完成了1021座病险水库的除险加固；广东省1998年以来，安排对219座大中型水库、5808座小型水库进行除险加固，完成投资72.75亿元。
(三)大多数项目能按规划完成建设。
党中央、国务院关于加大病险水库除险加固工作力度的决策得到了深入贯彻落实。18个省(自治区)列入水利部三批规划的水库工程已完成投资283亿元，683座水库除险加固后已经通过完工验收，开始发挥效益，其中大型水库60座、中型水库363座。另有2649座水库已开工建设，其中大中型水库417座，规划项目开工率达到61%。2107座未开工水库基本完成了大坝安全鉴定，其中1950座水库已经完成初步设计编制工作，正在积极准备开工。
(四)已建成项目效益显著。
审计调查结果表明，病险水库除险加固工程建设及时，进展顺利，效益显著，深得民心。建设过程中未发生重特大安全事故，完成除险加固工程的项目已发挥巨大的社会效益。一是提升了防洪抗震能力，有效降低了灾情损失。18个省(自治区)新增防洪库容45.26亿立方米，防洪抗灾能力得到提升。如，陕西省县河水库成功防御了500年一遇的特大洪水，有力保障了下游人民群众的生命财产安全；四川省黑龙滩水库和陕西汉中石门水库除险加固后经受住了“5•12”汶川特大地震的考验。二是增强了供水和灌溉能力，改善了农业生产条件。病险水库除险加固增强了水库蓄水能力，提高了供水保障率，不少水库成为当地工农业生产和城镇、农村人畜饮水的重要水源地。据18个省(自治区)水利部门统计，病险水库除险加固工程新增灌溉面积1784万亩，年新增供水量36.8亿立方米，灌溉供水能力显著增强。北方一些水库在抗击2009年春季特大旱情中发挥了重要作用。如，除险加固后的甘肃省西营水库与红崖山水库联合调度，2009年春季向民勤县调水1232万立方米，有效缓解了该县的旱情；陕西省石堡川等8座水库2009年春季新增农田灌溉用水8190万立方米，多灌溉农田48.39万亩，有效缓解了渭北平原及宝鸡等地的旱情。三是通过实施除险加固工程，拉动了内需，推动了地方经济发展。18个省(自治区)合计新增养殖面积79万亩，年新增发电量8.92亿千瓦时。
但审计也发现，由于本次病险水库除险加固项目多、时间集中、工程量大，设计、管理、施工、监理等任务繁重，加之一些地方政府及水利部门工程管理能力不足，质量意识不强，导致部分工程项目存在概算不实、资金不足、进展不畅、管理不善、质量不过关等问题。
二、工程建设实施中存在的主要问题
(一)部分已开工项目进度滞后，未开工项目工期紧迫。
18个省(自治区)合计有844个项目拖延了工期，平均拖期达18个月。现已完工的大、中、小型水库实际工期分别平均长达45、30、18个月。2007年以来，专项规划项目建设进度明显加快，但14个省(自治区)未开工水库中的330座水库(包括大中型水库212座)，必须进一步采取得力措施，才能确保在2010年底前完成主体工程建设，确保中央提出的3年内完成大中型和重点小型水库除险加固建设目标如期实现。
(二)少数工程存在质量缺陷或安全隐患。
审计重点抽查并现场查勘了554座水库，绝大多数工程质量合格。浙江、山东等省已完工单项工程验收优良率达到60%以上。但由于有的地方水利部门和项目法人单位质量意识不强，专业人员缺乏，工程质量管理体系存在缺陷，导致168座水库在除险加固工程基本完工后，仍存在局部质量缺陷。审计调查发现，92座水库擅自减少或变更部分主体工程，38座水库施工不规范或存在偷工减料现象，32座水库设计漏项或初步设计不到位，6座水库大坝安全鉴定漏项或不准确，还有个别地方质检、验收未尽责。其中29座水库主体工程质量问题较为严重，已经影响到水库防洪能力的发挥。
(三)部分项目存在高报或多报概算、人为调减配套资金问题。
审计抽查已完工的212座水库，完成投资合计43.2亿元，只占概算62.87亿元的三分之二略强；有7座水库的防汛公路与交通部门农村公路项目重复立项，重列投资2149.95万元；有4座水库与灌区工程重叠，重列投资576.16万元；有5座水库另行申报水利事业费预算，重复安排投资288.15万元。
审计抽查的549个项目多是一、二期规划项目，虽已开工多年，配套资金到位率仍只有45%，个别水库数量较多的地方配套资金到位率不到10%。个别市县财政、水利部门工程结算不够真实、准确，将23个项目中央资金4418.65万元套出后，再返回财政部门作为地方配套资金拨付。
(四)部分项目管理存在疏漏。
多数除险加固项目按规定设立了项目法人，但部分管理人员工程专业知识、经验和能力欠缺，部分项目法人还利用项目建设机会为本单位谋取利益，导致一些项目在建设管理、监理、财务管理方面出现问题。
一是夹带其他工程较多。抽查的371座水库有四分之一的投资被用于与除险加固无直接关系的其他工程，如办公及管理用房3.82亿元、防汛道路改造5.25亿元、观测通讯和控制系统3.4亿元等。其中138座水库夹带了扩大库容淹没补偿、兴修电站等明确规定不能纳入除险加固工程的投资3.36亿元。
二是违规招投标、转分包、无资质承包问题比较突出。审计抽查的554个水库项目，有194个(占35%)存在招投标不合规问题，涉及合同金额7.4亿元，占这些项目应招标合同金额的22%；有95个项目存在违规转分包问题，涉及金额4.2亿元。
三是财务管理不严格、不规范。抽查220个水库项目的财务管理情况发现，部分项目存在白条和虚假发票抵账、大额提取现金和建设资金被侵占、出借、挪用现象，其中51个项目的5658万元建设资金被侵占，42个项目的15311万元建设资金被出借或挪用，55个项目的21407万元建设资金被财政部门和上级主管部门滞留达半年以上。
四是管理费支出过多。抽查发现119座水库建设单位管理费用已支出17675万元，超概算47%，超过财政部《基本建设项目财务管理规定》的标准94%。
五是79个项目存在较严重的监理人员不到位，监理工作不规范现象。
上述问题，在病险水库除险加固工程开展前期较为严重，近年来各地水利部门建设管理能力逐步加强，项目管理逐步规范。
三、审计调查发现问题的整改情况
水利部十分重视审计调查发现的问题，通过多种方式督促有关地方、部门和单位进行整改，并针对审计发现问题多次发出紧急通知，要求加强病险水库除险加固工程质量安全管理，对问题严重的部分项目进行通报批评，对涉及渡汛安全的问题要求必须在主汛期前整改到位，消除隐患。
目前，有关省(自治区)的整改工作已经展开。至2009年3月底，10个省(自治区)已出台相关制度文件16份，对一些共性问题从源头上进行预防。福建省政府针对水库多头管理造成的问题，已着手制定《福建省水库安全管理办法》，确定省水利厅作为全省水库的牵头管理单位，切实负起管理责任。安徽省财政厅依据审计指出的问题，紧急下发《关于规范和加强病险水库专项资金管理的通知》，要求确保资金安全。山西省水利厅将病险水库工程配套资金到位率列为年度考核重要指标，凡到位率为零的地市将被“一票否决”。各省已有23座存在质量问题可能影响度汛安全的水库工程得到整修、重建，消除了安全隐患。已收回被挪用或多支付的资金6550.36万元，已下拨被滞留或未筹措到位的资金19313万元。部分相关责任人已被追究了司法或行政责任。
四、审计调查建议
(一)中央财政应继续对水库除险加固给予补助。
各省水利部门反映，规划外仍有近20000座病险水库未纳入除险加固规划，亟待治理。主要包括由于前期工作滞后未纳入规划的155座大中型水库和专项规划未顾及的大批小型病险水库。水库数量多、前期工作量大的省份更为突出，如江西、云南、广西、湖南4个省(自治区)尚有8242座小型病险水库需要除险加固。有关部门和地方政府应继续加大对未纳入规划的病险水库除险加固项目的资金投入。同时应研究建立保证水库定期鉴定、及时除险的经常性工作机制。
(二)继续深化水库管理体制改革。
发展改革委、水利部应采取有力措施，督促各地方政府继续深化水库管理体制改革，保证公益性水库管理人员基本支出和工程正常维修养护经费。通过建立水库长效良性运行机制，减少水库出现病险的几率，同时切实割断公益性水库管理单位对建设项目投资的依赖，避免以基本建设代替维修养护带来的巨额浪费。
(三)完善水库责权划分机制。
水利部应在目前水利部和地方政府签署的《病险水库除险加固工程建设责任书》等责权约束机制的基础上，针对地方政府如何切实负起水库防洪保安责任，如何更好地履行工程建设职责，设计可操作、可度量、可控制的执行机制，避免责权划分流于形式。
(四)完善投资“拼盘”办法。
为解决项目“拼盘”出资名不副实的问题，发展改革委、财政部等部门应研究在严格履行基本建设程序的前提下，或参考专项规划小型病险水库除险加固项目投资补助模式，对更多水利工程采取中央政府补助、地方政府包干建设的方式；或建立灵活、可滚动的投资计划和预算下达机制，以落实“拼盘”项目的同步出资原则。
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