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| 发文标题： |
辽宁省人民政府关于完善市以下财政管理体制的指导意见 |
| 发文文号： |
辽政发[2003]19号 |
| 发文部门： |
辽宁省人民政府
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| 发文时间： |
2003-5-21 |
| 实施时间： |
2003-5-21 |
| 法规类型： |
财政法规
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| 所属行业： |
国家机关、政党机关和社会团体
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| 所属区域： |
辽宁
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| 阅读人次： |
3182 |
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| 发文内容： |
各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
为全面贯彻落实《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》(国发[2002]26号)精神，结合《辽宁省人民政府关于进一步完善省市财政管理体制的决定》(辽政发[2003]17号)和近几年市以下财政管理体制运行情况，对进一步完善市以下财政管理体制提出如下指导意见：
一、完善市以下财政管理体制的必要性
(一)完善市以下财政管理体制是适应市场经济发展的客观需要
1994年以来，按照国家统一政策和省政府的分税制体制要求，市县政府制定了相应的财政体制。总体上看，现行市以下财政体制对市县乡政府发展经济和组织收入起到了积极作用，基本保证了市县乡政府的正常运转和发展经济的支出需要。但是，随着市场经济体制和财政预算制度改革的深化，现行市以下财政管理体制已表现出一定的不适应性：按行业和企业隶属关系划分收入妨碍了企业的公平竞争和各生产要素的合理流动，制约了县乡政府结合本地实际统筹发展经济、培植财源的积极性；企业改组改制带来的企业产权制度和组织形式上的变化，导致了市县体制性截留省级收入；县乡间拉税、抢税等问题的发生，影响了县乡政府财政收入来源的稳定；县乡收入规模难以适应市场经济条件下政府职能的变化，难以优先确保公教人员国家统一规定工资、农村义务教育、生态保护等公共财政支出的财力需要。
(二)完善市以下财政管理体制是落实中央、省完善财政管理体制的政策要求
根据国发〔2002〕26号文件，省政府已制定下发了《辽宁省人民政府关于进一步完善省市财政管理体制的决定》，省与市实行了较为规范的分税制财政管理体制。新体制更加客观合理地划分了省市收入的范围，为调整和完善市以下财政管理体制创造了条件。为保证国发〔2002〕26号文件精神和省政府完善省市财政管理体制决定得以贯彻落实，也要求市县政府在新的省市财政管理体制的框架下，结合本地财政经济实际，加快完善和规范市以下财政管理体制，确保县乡级政府有与其行使职能相匹配的稳定的收入来源和财力保障。
(三)完善市以下财政管理体制是优化财力结构，确保基层政权履行职责的保障措施
现行市以下财政管理体制存在的主要问题是：市管县、县管乡的责任弱化，市县乡三级政府间财力比重结构不合理，部分市本级财力比重过高，与本级承担的事权范围和财政供养人口比例不相匹配；县乡财政收入总量小、自给率低、补贴面大，一些县乡可支配财力比重与财政供养人口比重严重失调，县乡可支配财力不能满足正常的基本支出需求，拖欠公教人员工资问题较为严重，甚至有些乡镇政府靠借债度日，县乡政府运转困难；经济水平差异较大的县区间、乡镇间收入分布不均衡，一些县乡财源萎缩，横向间财力差距有加大之势。要从财政工作的角度解决这些问题，必须重新完善和规范市以下财政管理体制，优化财力在地区间和政府间的结构，确保县乡财力总量、结构与政府履行的职责和承担的县乡财政供养人口相一致。
(四)完善市以下财政管理体制也是实行农村税费改革和农村中小学教师工资县级统筹的必然要求
按照国务院和省委、省政府要求，2003年农村税费改革试点要在全省全面推行。由于取消乡镇五项统筹、取消屠宰税，调整农业税和农业特产税政策，改革村提留的征收和使用办法等政策的出台，给乡镇政府和村级组织收入带来一些影响；原由乡统筹开支项目要纳入乡镇财政预算管理，并要求对村级组织改革资金缺口给予一定补助；全省实行的农村中小学教师工资县级统筹办法，增加了县级政府的支出规模，客观上也要求县级政府强化支出责任。因此，要根据县乡财政收入范围和支出责任变化的情况，相应地调整县乡财政管理体制。
二、完善市以下财政管理体制的目标和原则
完善市以下财政管理体制的目标是：充分调动市县和乡镇政府发展经济、增收节支的积极性，确保市县乡政府有较稳定的收入来源和财力保障，确保政府机关事业单位人员国家统一规定工资的及时足额发放和基层政权的正常运转，实现“两个确保”和城市低保的“应保尽保”，努力缓解县乡的财政困难，逐步缩小地区间财力差距，促进县域经济和各项社会事业的快速发展。
完善市以下财政管理体制应遵循以下原则：一是有利于调动市县乡政府发展经济、培植财源积极性的原则。二是保证县乡政府有较稳定的财政收入和财力来源的原则。在收入划分上要保证县乡政府有相对固定和稳定的主体税种和收入来源。三是财权与事权相匹配的原则。收入划分和财力分配要与市县乡政府承担的事权范围、财政供养人口和支出责任相匹配。四是建立收入增长激励机制的原则。市财政在核定收支基数、税收返还基数、转移支付方案设计时要制定奖惩措施，鼓励先进、鞭策落后，保证县区和乡镇建立稳定的收入增长机制，加快推进各项财政预算制度的改革。五是突出重点、适当倾斜的原则。适当增强贫困县、少数民族自治县、天然林禁伐县以及困难乡镇的财力。六是区别对待、分类指导的原则。对不同经济发展水平的县乡，积极探索不同的财政管理体制模式。
三、完善市以下财政管理体制的政策要求
(一)合理界定市县乡三级政府的事权范围和财政支出责任
要按照公共财政的基本要求，合理界定市县乡政府的事权范围，进一步明确市县乡三级政府的财政支出责任，并在此基础上，市县乡政府各负其责，严格按事权范围和行政责任，承担本级政府的财政支出。
市级政府要承担应由本级财政负担的政府机关及事业单位人员工资和正常运转经费，社会保障和促进就业支出，区域内省市重点农业项目和农业事业发展支出，科技开发、成果转化和科技产业化项目经费支出，所属学校校舍维修改造及对农村中小学危房改造支出，粮食风险基金和其他各项粮食政策性补贴支出，市本级及县际间公共设施建设支出，根据上级专项资金的性质和项目受益范围承担的所属困难县乡专项配套资金，对所属困难县区的转移支付支出，农村税费改革转移支付支出，以及其他应由市级政府承担的经济建设和各项社会事业发展等支出。
县级政府要承担应由本级财政负担的政府机关及事业单位人员工资和正常运转经费，所属乡镇教师国家统一规定工资，社会保障和促进就业支出，区域内省市县重点农业项目和农业事业发展支出，科技开发、成果转化和科技产业化项目经费支出，按省定公用经费标准统筹风险基金和其他各项粮食政策性补贴支出，县本级及乡际间安排全县中小学公用经费及校舍建设和危房改造支出，粮食公共设施建设支出，对所属困难乡镇安排的转移支付补助和农村税费改革转移支付补助支出，以及其他应由县级政府承担的经济建设和各项社会事业发展等支出。
乡镇政府要承担应由乡镇财政负担的政府机关及事业单位人员工资及正常运转经费，上级政府和本级政府确定的农业项目和农业事业发展支出，乡镇公共设施建设支出，农村税费改革后原由乡统筹开支的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练和乡级道路建设五项事业支出，以及对村级的补助支出，其他应由乡镇政府承担的经济建设和各项社会事业发展等支出。
凡属市级政府承担的财政支出，市级财政应积极筹措资金加以保障，不得以任何形式转嫁给县区和乡镇政府。市政府委托县乡政府承办的事务，要足额安排对县乡财政的专项拨款，不留资金缺口，不得要求县乡财政安排配套资金。对共同受益项目，要按照受益程度、财力承受能力等合理确定经费分担比例。对负担上级专项资金配套任务有困难的县乡，市级财政要适当承担所属县乡的配套资金和配套缺口。
(二)合理划分市县乡政府财政收入范围
要按照完善省市财政体制的原则，结合本地区实际情况，合理划分市以下各级政府间财政收入范围，确保县乡财政有稳定的收入来源。一是根据事权范围、财政供养人口比重和财政支出责任等因素，合理确定市县级政府财政收入占全地区财政收入的比重，切实调整市本级收入比重过高或过低的问题。市本级可支配财力占全市可支配财力的比重高于市本级财政供养人口占全市财政供养人口比重的市，原则上应适当降低市本级财政收入比重；反之，可适当提高市本级财政收入比重。二是要将税源分布广、征收潜力大的税种划作县乡级财政收入，保证县乡财政有稳定的收入来源，调动县乡政府培植财源、增加收入的积极性，加快县乡财政收入的增长。
(三)重新核定收支基数
1．合理核定收入基数。根据新的收入范围规定的一般预算收入、税收返还补助、原体制补助或上解、上级财政经常性的转移支付补助等，测算核定收入基数(即财力基数)。
2．合理核定支出基数。根据市县乡三级政府的事权范围、支出责任和经济发展水平，重新核定支出项目和标准，核定能够满足县乡政权正常运转的支出需求。县级支出基数必须保证县及所属机关事业单位人员和农村中小学教师国家统一规定工资等基层政权运转及事权范围内的其他基本支出；乡级支出基数必须保证所属机关事业单位人员国家统一规定工资，基层政权运转的基本经费支出，农村税费改革后原由乡统筹开支的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练和乡级道路建设五项事业支出，以及对村级补助支出等。县乡两级的支出基数，原则上按上述口径和国家有关政策要求重新核定，不留缺口，并在财政资金的管理和预算的执行过程中，切实体现“一是吃饭，二要建设”的理财要求。
3．合理确定新体制的上解和补助基数。县乡财政收支基数确定后，对收入基数大于支出基数的县乡，市县级财政要根据县乡财力情况和公共事业发展的需要核定上解数额；支出基数大于收入基数的县乡，市县财政要履行市管县、县管乡的职责，对其缺口部分要重新核定体制补助基数或以转移支付的方式予以解决。
(四)建立收入增长激励机制
为调动县乡发展经济、开辟财源、努力增加财政收入的积极性，加大对县乡财政的扶持力度，省政府在完善省以下财政体制中制定了收入增长激励机制。一是对完成省级5个共享收入当年增长幅度超过一般预算收入增长幅度部分给予30%的返还；二是对县乡完成的上划中央两税增量部分按1∶0.5系数通过省对市转移支付给予返还；三是对市一般预算收入增幅高于全省平均增幅的，按超出部分增加额的5%通过转移支付给予以奖代补。市县财政要全面落实上述省定政策，并在此基础上，结合本地实际，制定一些补充措施，进一步强化对所属县乡增加收入的激励机制，努力做强县乡财政经济。
(五)建立和完善市以下财政转移支付制度
市县级财政要加快建立和完善市对县、县对乡镇的转移支付制度，要通过调整支出结构、逐步清理和压缩各类专项支出等措施，建立公平、公正、规范的转移支付办法。市县级财政要按照本地经济发展水平和客观因素，合理确定开支标准，测算所属县或乡镇机关事业单位人员工资和政权正常运转所需的基本支出等需求。市级财政和县级财政原则上要按照存量财力3%和增量财力10%的规模安排对所属困难县乡的转移支付补助。转移支付资金要重点用于解决困难县乡公教人员国家标准工资财力缺口、消化以前年度拖欠的国家标准工资、弥补农村税费改革资金缺口、农村义务教育、农村基础设施和生态建设以及农村卫生和合作医疗等方面的资金缺口。在转移支付制度公式设计和资金分配上要兼顾公平与效率，引进奖惩机制。资金的分配要与收入增长、制度改革及财政管理等因素挂钩，在对客观原因造成的财政困难地区予以倾斜和照顾的基础上，按照快发展、多支持的原则，增加对县乡的资金支持。要积极落实中央和省制定的农村税费改革各项政策，并按政策要求，建立市对县乡、县对乡镇的农村税费改革转移支付制度，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。
(六)根据乡镇经济状况合理确定乡镇财政管理体制
要根据乡镇经济状况，区别对待、合理确定乡镇财政管理体制，妥善处理县与乡镇的财政分配关系，避免向乡镇财政转嫁支出。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，可采取在适当的期限内财政支出由县级财政统筹安排的财政管理体制模式，以保障其合理的财政支出需要；对经济较为发达、财政收入规模较大、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇，可采取相对规范的财政管理体制模式，以调动其发展经济和增加收入的积极性。对于实行农村税费改革和农村中小学教师工资县级统筹等改革后，县和乡镇政府事权范围发生的变化，要在体制中明确各级政府的支出责任，合理核定收支基数，保证与之匹配的收入和财力。要进一步加强对乡镇财政的管理，约束乡镇政府财政支出行为。乡镇财政要严格执行国家有关规定，除上级下达的国债等转贷资金外，不得举债或为企业建设项目出具担保。要积极采取有效措施，努力消化乡村级债务。
(七)继续推进各项预算制度改革
要继续积极推进各项预算制度改革，强化预算管理，通过实行部门预算、国库集中收付、政府采购制度、非税收入“收支两条线”管理、县区财政性资金财政统管等改革措施，提高财政资金使用效率。要结合完善财政管理体制，建立市以下各级财政规范的国库资金调度制度，有效地保障新体制健康运行的资金需要。要加强对乡以下财务的管理，积极探索和试行“村会计委托代理制”的办法，努力规范村级组织财务管理。
(八)努力增收节支，提高财政管理水平
要加快经济发展，巩固和壮大市以下财源，努力增加财政收入。要继续依法加强税收征管，提高征管质量和财政运行质量，坚决制止用“先征后返”、“列收列支”等方式虚增收入。要加强非税收入管理，严格执行“收支两条线”的有关规定，将所有非税收入全部纳入政府预算管理。要按照公共财政框架的要求，进一步规范财政资金供给范围，坚持人员按编制、工资按政策、经费按定额、专项资金按经济发展水平和财力可能安排财政支出的原则。要进一步深化行政事业单位改革，精简市县乡镇机构，严格核定人员编制，坚决清理超编人员，切实解决财政供养人员过多、包揽过宽的问题。要大力弘扬艰苦奋斗精神，严禁大手大脚、铺张浪费行为。要确保基层机关事业单位职工工资、离退休人员离退休费和基本养老金以及国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。要继续采取编制县乡财政工资预算、设立工资专户等措施，切实保障公教人员工资按政策及时足额发放。
各市政府要根据本意见要求，抓紧完善市以下财政管理体制，确保国发〔2002〕26号文件在我省的全面贯彻落实。要抓紧制定市对县的财政管理体制方案，并将下达的文件于2003年6月底之前报省财政厅备案。
二○○三年五月二十一日
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