中国资产评估协会(以下简称“中评协”)曾于2003年发布了《资产评估准则——评估程序》(征求意见稿)。2005年，中评协参照准则项目招标工作组建了评估程序准则修改项目组，对评估程序准则进行修改，并形成《资产评估准则——评估程序》(征求意见稿第二稿)。为便于评估机构和注册资产评估师以及相关部门、人士全面理解征求意见稿，现将有关起草情况说明如下。
　　一、起草背景
　　(一)我国评估行业缺乏对评估程序的系统研究和规范
　　评估程序是规范评估执业行为，提高评估服务质量的重要保障。国内外评估实践的经验和教训都证明了专业程序对中介服务质量的重要作用。只有评估程序得到完整和正确执行，才能为评估技术操作的正确开展打下坚实基础，才能为注册资产评估师在评估业务组织过程中提供基础指导，从而为业务质量提供基础保证。然而在十多年的快速发展过程中，由于特殊的国情，我国评估行业对评估程序基本理论与规范缺乏系统研究。现有管理文件中，主要是从规范国有资产评估管理的角度对评估程序提出要求，没有从注册资产评估师完整执行评估业务的角度对评估程序进行归纳与规范。随着注册资产评估师和评估机构逐渐成为评估行业的责任主体，评估管理体制改革逐步到位，多元化市场主体对评估需求呈多样化发展趋势，规范注册资产评估师和评估机构执业行为，结合评估专业服务特点对评估程序进行规范，具有十分重要的意义。
　　(二)评估实践的新发展对规范评估程序提出更高要求
　　在我国评估实践中，长期以成本加和法为主要方法进行整体资产评估，注册资产评估师和评估机构对成本法的评估思路和评估程序较为熟悉。随着我国资本市场的发展，收益法、市场法的运用已经成为必然。简单沿用以前的评估习惯和程序，无法保证评估质量，也无法满足评估实践的需求，因此需要借鉴国外评估行业在评估程序方面的成熟经验，从专业角度综合规范评估程序，特别是执行各类评估业务所应当遵守的基本评估程序。
　　(三)评估行业进入高法律风险发展阶段
　　近年来，资产评估行业已经进入高法律风险发展阶段，针对注册资产评估师和评估机构的各种诉讼呈上升趋势，司法实践对评估行业的影响日益重要。在评估责任界定过程中，评估程序是否得到完整、正确履行是一项非常重要的判定依据。在既往的评估诉讼案例中，绝大部分案例都与注册资产评估师执行评估程序不当有关，或是没有完整地履行评估程序，或是在评估程序执行过程中存在重大失误。为提高评估执业质量，防范法律风险，引导司法实践从注重评估结果转向注重评估程序的恰当履行，需要评估行业对评估程序进行规范。
　　(四)资产评估基本准则的制定和评估理论研究为评估程序准则的出台提供了理论基础
　　《资产评估准则——基本准则》第一次对评估程序进行了原则性规范，要求注册资产评估师根据评估业务具体情况履行适当的评估程序，并列出明确评估业务基本事项等八个资产评估基本程序，为进一步全面规范评估程序提供了制度基础。近年来，在中国资产评估协会的推动下，我国评估行业围绕程序体系建设进行了深入研究和讨论，重点研究了美国评估界对评估程序的规范，形成了大量研究成果，并吸收到注册资产评估师考试教材中。这些发展带动注册资产评估师对评估程序的关注和讨论，为制定评估程序准则作好了理论与舆论的准备。
　　(五)国内外评估程序准则的比较分析
　　国外评估行业对评估程序十分重视。目前，在《国际评估准则》、美国《专业评估执业统一准则》、英国皇家特许测量师学会《评估指南》和香港《资产评估指南》等评估准则中都没有设立独立的评估程序准则，但是，这并不表明国际评估准则和各国评估准则不重视对评估程序的规范。相反，在各国评估准则的各项具体评估准则中，都以大量的篇幅和文字对评估程序进行系统论述和规范。比如，《国际评估准则》的“准则1-以市场价值为基础的评估”、“准则2-以非市场价值为基础的评估”，美国《专业评估执业统一准则》的不动产(准则1)、动产(准则7)、企业价值与无形资产(准则9)等各准则中都涉及了大量对评估程序的规范与要求。由此可见，国际评估界高度重视评估程序问题，只是把评估程序的要求分散表述于具体的评估准则之中。与我国评估行业不同，在英美等评估行业发展较为成熟的国家，对评估程序的研究已经十分深入，评估程序的划分、思路等内容在学习评估知识、考取评估专业资格的过程中已经被充分掌握。如在美国评估学会的经典评估教材中，早就将评估程序作为单独一章予以讲授。这是国外评估行业将评估程序规范融入具体评估准则，不单独制定评估程序准则的重要原因。
　　在我国，由于各具体准则仅涉及该准则部分的评估程序要求，而在整体评估操作中缺乏在整个项目组织中应该遵守的共同程序要求，因此，注册资产评估师在评估业务组织中缺乏必要的程序意识，这为整体组织与操作带来了较大风险。我国一直缺乏明确的评估程序规范来对评估程序的履行进行具体指导。现有评估法规中，只是在评估基本准则和相关准则中对评估程序提出了最基本的要求，相对评估实践的要求还有很大差距。
　　随着全社会对评估质量的日益重视，专门制定评估程序准则，将促进评估行业执业质量的不断提高，保护注册资产评估师的合法权益。
　　二、起草过程
　　2005年，中评协参照准则项目招标工作组建了评估程序准则修改项目组，系统研究评估程序准则相关理论和实践，重新启动评估程序准则修改工作，修改工作主要包括: (一)项目组收集与评估程序准则制定相关的国内外法规、准则等参考资料。 (二)项目组系统研究相关评估政策和文件，认真学习我国的准则体系规划，进行横向和纵向比较，开展社会调查和分析、研究，先后召开了多次座谈会，走访多家评估机构，广泛听取意见。在此基础上对原征求意见稿进行修改。 (三)项目组对评估程序准则的整个修改研讨过程，前后经历了四稿，于2006年2月提交准则送审稿。 (四)2006年3月，中评协根据准则项目招投标管理办法和项目协议书，组织专家对准则送审稿进行了评审。项目组根据评审意见进行修改，形成征求意见稿第二稿(代拟稿)。 (五)2006年3月，中评协组织项目组和部分专家对征求意见稿第二稿(代拟稿)进行修改，并就修改过程中较突出的法律问题征求协会法律顾问意见。中评协组织项目组根据法律顾问意见和部分专家意见对征求意见稿第二稿(代拟稿)进行最后修改，形成征求意见稿第二稿。
　　三、起草指导思想
　　在征求意见稿的起草、修改过程中遵循了以下指导思想:
　　(一)以基本准则为基准
　　《资产评估准则——基本准则》是规范各类资产评估业务的基本规范，是应当共同遵守的基本规则，其在“操作准则”一章中将资产评估程序划分为八项基本程序，征求意见稿与基本准则精神保持一致。
　　(二)繁简适度
　　评估程序准则规范的内容是评估机构和注册资产评估师执行评估业务必须履行的程序，以大多数注册资产评估师应当和能够做到为出发点。评估程序准则是总体要求，不是单项资产具体评估程序，因此只提出框架式要求，不宜过细；条款设计中基本思路是“应当做”，而不是“如何做”。
　　(三)适当超前，兼顾稳健
　　“适当超前、兼顾稳健”是我国资产评估准则制定工作的重要指导思想。一方面，评估准则需要满足评估实践的需求，在借鉴国外准则的基础上有所创新，对评估执业予以规范和引导。目前，国际上主要评估准则中都没有设立独立的评估程序准则，从单独制定程序准则角度来看已是超前的。程序准则以资产评估基本准则为基础，基本准则在价值类型、评估方法运用、价值结论的取值等方面结合国内外评估理论与实践进行了重大突破及大胆尝试，因此评估程序准则中也加入了相应的要求。另一方面，处理好准则的超前性与评估行业的接受能力与程度的关系，避免超出当前大多数注册资产评估师的执业能力，避免给注册资产评估师和评估行业带来过大风险。
　　(四)注重与已发布评估准则和正在制定的其他评估准则的衔接，特别注重与业务约定书准则的衔接。
　　四、征求意见稿的定位
　　根据我国资产评估准则体系框架，业务性准则分为基本准则、具体准则、评估指南和指导意见，资产评估具体准则分为程序性准则和专业性准则两部分。按照资产评估准则体系的设想，准则体系中包括一系列程序性准则和专业性准则。程序性准则从评估程序的不同阶段对评估业务提出规范性要求，包括业务约定书准则、工作底稿准则、评估报告准则等；企业价值、不动产、机器设备等专业性准则结合不同资产类型的特点对评估程序有所规范；其他评估指南、指导意见也会结合不同的评估目的对评估程序提出要求。根据准则体系规划，准则体系完善后，这些准则将从评估程序、资产类型和评估目的等角度对评估业务的整个流程构成完整的约束。在这种情况下，评估程序准则是否有必要单独制定成为征求意见稿起草过程中讨论的重点内容。
　　我国的评估行业起步较晚，受长期国有资产评估影响，评估机构和评估人员对评估程序的把握能力不强，遵守行政指令的成分较多，尊重评估服务专业特点较少。这种发展惯性在评估行政管理方式转变，评估业务多样化，委托方要求多样化的情况下，进一步加大了评估行业的业务风险。而目前我国关于资产评估程序的研究还有待发展，资产评估准则体系尚未健全，注册资产评估师关注评估程序的意识尚不强烈。在这种背景下，如果评估业务规范出现了程序性规定的空白，不利于评估行业的健康发展，可能会纵容一些评估机构和注册资产评估师随意执行评估程序，带来严重后果。
　　鉴于以上情况，为规范评估程序的履行，防范执业风险，弥补程序性准则不全的漏洞，制定涵盖评估业务全过程的评估程序具体准则很有必要。评估程序准则主要从整个项目的组织与操作入手，规范注册资产评估师的执业行为，而相关评估准则则分别从不同的侧面和具体的资产类型对评估行为进行具体规范。评估程序准则规范的范围涵盖评估业务组织与操作的整个系统性过程，而相关评估准则仅包括某方面的事项或某类资产的评估规范。评估程序准则涉及的内容一般是原则性的、反映整体项目操作的规范，相关评估准则的内容则比较深入、具体，反映各个侧面与个体的规范内容。评估程序准则与相关准则的结构具有内在的有机联系，互为补充，共同构筑评估准则的科学体系。
　　为使评估程序准则与其他程序性准则和专业性准则共同构成评估程序整体规范，并与评估程序细化要求相互呼应、协调、补充、促进，在定位上需要明确:
　　(一)评估程序准则属于具体准则层次中的程序性准则，承继基本准则中的评估程序原则规定，是对注册资产评估师履行评估程序的总体要求，涵盖各类评估业务的评估程序要求，从评估业务纵向角度对主要评估程序的履行提出相关规定(参见附件2中“资产评估准则体系图”)。
　　(二)评估程序准则涵盖评估业务全过程，引出业务约定书、工作底稿、评估报告等其他程序性准则。评估程序准则涵盖一项评估业务的全过程，按照一般评估业务的进展步骤阐述具体程序；评估程序是工作底稿的基础，工作底稿是评估程序的记录；评估程序准则是评估报告的前提条件，只有履行了合理有效的评估程序，才能出具评估报告。业务约定书、工作底稿、评估报告等其他程序性准则将对评估程序中重要环节的相关事项提出具体要求。
　　(三)评估程序准则是执行各种资产类型、各种评估目的评估业务所应当遵守的评估程序基本要求，各专业性准则、评估指南、指导意见将结合各类资产类型、评估目的等特点，提出细化和特殊要求。
　　五、征求意见稿基本结构
　　征求意见稿分为“总则”、“基本要求”、“明确评估业务基本事项”、“签订业务约定书”、“编制评估计划”、“现场调查”、“收集评估资料”、“评定估算”、“编制和提交评估报告”、“工作底稿归档”和“附则”，共11章55条。除“总则”、“基本要求”和“附则”外，征求意见稿中对基本准则提出的8个基本评估程序分章进行规范。
　　“明确评估业务基本事项”、“签订业务约定书”和“编制评估计划”三部分强调三个程序在时间上前后承接。“现场调查”突出了对评估对象实地调查的重要性。“收集评估资料”强调了全面、客观收集评估资料，并确信资料内容的合理性、相关性、时效性、完整性以及资料来源的可靠性。“评定估算”包括评估资料整理、分析和评估方法运用等内容。“编制和提交评估报告”是前几项程序的结果，指出了编制和提交评估报告时的注意事项。“工作底稿归档”部分对形成工作档案提出了要求，并要求注册资产评估师关注评估业务的后续风险。
　　六、重要事项说明
　　为便于理解征求意见稿相关内容，现将一些重要事项予以说明。
　　(一)关于征求意见稿规范主体
　　实践中，评估程序的要求既是对注册资产评估师的要求，也是对评估机构的要求。征求意见稿表述中仍以“注册资产评估师”为规范主体，对其执行评估业务提出要求。根据基本准则附则中的要求，准则中对注册资产评估师的要求同样适用于评估机构。根据这一精神，征求意见稿中对注册资产评估师的规范，应当扩大到评估机构，即评估机构应当遵守评估程序准则的要求。征求意见稿在附则中对此予以专门规定。
　　(二)关于八项基本评估程序
　　征求意见稿将评估程序定义为注册资产评估师执行资产评估业务所履行的系统性工作步骤。执行评估业务需要的工作步骤可能很多，这一系列工作步骤中，可以归纳出八个较明显的步骤，即明确评估业务基本事项、签订业务约定书、编制评估计划、现场调查、收集评估资料、评定估算、编制和提交评估报告、工作底稿归档。基本准则中已经对这八项基本评估程序予以认可。征求意见稿起草过程中遵循了这种归纳方式。评估程序不可能列举穷尽，这八个程序是各种评估业务中通常应当执行的程序。有的是单一步骤，如签订约定书；有的是多个步骤的归纳，如评定估算。不同评估业务中有可能归纳出多个程序，但这八个程序通常应当包括在内。
　　当然，考虑到专业服务的特性，为避免僵化，征求意见稿中也设计了偏离条款，指出:“注册资产评估师执行资产评估业务，根据评估业务具体情况，采用不同于资产评估准则规定的评估程序时，不得违背《资产评估准则——基本准则》的基本要求，应当确信所采用评估程序的合理性，并在评估报告中明确说明。”(第九条)
　　(三)强化风险控制程序
　　注册资产评估师在执行评估业务过程中，可能会受到限制无法完整实施评估计划，执行评估程序。这种情况下，为规避业务风险，注册资产评估师有必要对所受限制的影响进行判断，决定是否中止履行业务约定书。征求意见稿中明确要求注册资产评估师在受到限制时考虑中止履行业务约定书的可能性。这一要求是从评估行业角度对注册资产评估师提出要求，强化了风险控制程序。由于上述条款是评估准则中的特殊规定，目前尚无法律依据，这一规定的实施需要业务约定书准则和其他法规的配合。
　　(四)关于“评估报告类型”的相关表述
　　征求意见稿中使用了评估报告类型、评估报告提交方式、评估报告使用方式等概念，目前现有准则中没有对这些概念作出相关规定。征求意见稿起草过程中，评估报告准则也在起草。本征求意见稿目前暂时保留了“评估报告类型”等概念，具有一定的超前性。中评协将根据评估行业和评估报告使用者对这些概念的接受程度，在业务约定书准则、评估程序准则和评估报告准则中统一采取或放弃这些概念。
　　(五)与相关评估准则的协调
　　征求意见稿与基本准则在基本评估程序、评估方法运用等方面相协调。例如，征求意见稿继承了基本准则的八大程序分类，继承了资产评估基本方法的表述，在基本准则的基础上对最终评估结论的形成作出细化规定。
　　征求意见稿与同期起草的业务约定书准则在评估程序受限时的相关安排相互协调，两个征求意见稿在受限后采取的措施方面设计了相互配合的条款。
　　征求意见稿与法律权属指导意见在权属资料查验方面相协调。征求意见稿遵循了法律权属指导意见的基本思路。
　　征求意见稿在工作底稿和评估报告方面的规定考虑了工作底稿准则和评估报告准则近期的研究成果，相关条款中设计了接口条款。例如，评估报告方面设计了评估报告类型的条款。
　　七、需要重点征求意见的内容
　　本次起草工作中，为解决评估理论和实务中存在的问题，中评协组织专家进行了深入讨论，提出了一些新概念、新理论，并建立了相应规范制度。这些内容是起草过程中重点讨论的问题，也是本次征求意见工作中需要重点征求意见的内容，希望予以重点关注。
　　(一)关于评估计划的内容
　　评估计划内容不是本准则规范的范围，但征求意见稿起草过程中，为设计相关条款，不得不涉及评估计划的内容。
　　关于评估计划的内容，一种观点认为，评估计划只是评估业务实施的进度、人员、时间和费用等方面的总体安排，不涉及具体评估步骤。根据这种观点，评估程序执行过程中受到限制，只涉及程序的调整，不涉及评估计划的调整。另一种观点认为，评估计划不仅应当包括进度、人员、时间和费用安排，还应当包含评估程序的安排，即应当根据评估业务具体情况制定应当履行的具体评估程序或步骤。根据这种观点，评估业务实施过程中受到限制，首先应当调整评估计划。征求意见稿采用后一种观点(第二十五条)。
　　请关注征求意见稿对评估计划内容的定位是否适当。
　　(二)关于现场调查
　　现场调查是突出强调在执行评估业务过程中应当对评估对象进行实地调查，现场调查的职能容易与收集评估资料职能相混淆。收集评估资料是在现场调查的基础上，根据评估业务具体情况全面收集执行评估业务需要的评估资料。现场调查虽然承担了部分收集评估资料的职能，但其侧重点在于相关资产基础情况的调查。征求意见稿中指出，“注册资产评估师应当通过询问、核对、勘查、检查等方式进行调查，获取评估业务需要的基础资料，核实评估对象存在性和完整性，勘查评估对象品质和使用状况，查验评估对象法律权属资料”。(第三十一条)
　　请根据“现场调查”与“收集评估资料”的关系，关注征求意见稿中列示的现场调查内容是否全面。
　　(三)关于评估抽样
　　实践中由于评估业务所涉及资产规模的增大，许多情况下已无法在现场调查阶段做到逐项清查。为体现准则的严肃性及可操作性，征求意见稿提出了评估抽样概念，指出“由于评估对象特点、资产规模等评估业务具体情况，无法或不宜进行逐项清查的，注册资产评估师应当与委托方沟通，可以采用评估抽样方式进行调查。”“对确需进行评估抽样的，注册资产评估师应当运用专业判断，确定可接受的风险水平，根据可以接受的最大允许绝对抽样误差或相对误差、置信度、具体抽样方法等合理确定现场调查的范围、程度，确信现场调查的范围和程度不会影响评估结论合理性，并在评估报告中对采用评估抽样以及为保证评估抽样合理性而采取的措施进行明确说明”(第三十四条)。这一要求是从现实出发，对现有评估实践中某些合理做法的认可。但是这一理念的引进，需要相关评估技术作支持。
　　请关注评估抽样能否促进评估实践的发展，能否为委托方、监管部门等所接受，实践中可能出现哪些问题以及如何防范。
　　(四)关于程序受限时的考虑和制度设计
　　征求意见稿要求注册资产评估师在受到限制无法完整实施评估计划、执行评估程序时，考虑所受限制是否对评估结论和评估目的所对应经济行为造成重大影响，能够通过调整评估计划、采取必要措施确信评估结论合理性，在此基础上决定继续执行评估业务或中止履行业务约定书(第七条)。这一制度安排是征求意见稿的重大修改。(参见下页“评估业务受限判断决策流程图”)
　　请关注这一安排的合理性、现实性，能否为注册资产评估师和委托方等方面接受，是否有利于合理保护评估行业利益。
　　同时，请列举实践中遇到的实际限制条件。
　　(五)关于提示义务
　　征求意见稿要求注册资产评估师提示委托方确信所委托的评估范围与评估目的相适应(第十四条)，提示委托方合理选取评估基准日(第十六条)。规定注册资产评估师的提示义务主要目的在于明确各方当事人责任。
　　请关注征求意见稿中将提示义务作为一种程序性要求，是否适当，是否会加大注册资产评估师责任。
　　(六)强调明确评估业务基本事项，引导风险控制前移
　　征求意见稿要求注册资产评估师在明确评估业务基本事项的基础上，根据评估业务具体情况，综合分析专业胜任能力和独立性，评价业务风险，决定是否承接评估业务(第二十一条)，决定承接评估业务后，由所在评估机构与委托方签订业务约定书(第二十二条)。这些规定实际形成了业务约定书签订的时间要求，即签订业务约定书前应当明确评估业务基本事项。征求意见稿突出强调在评估业务约定书签订前需要明确评估业务基本事项，目的是引导注册资产评估师将风险控制前移。
　　请关注这一要求是否适当，实践中是否具有可操作性。
　　(七)关于评估方法的运用
　　征求意见稿要求注册资产评估师在宜采用两种以上资产评估基本方法的评估业务中采用两种以上资产评估基本方法(第四十四条)。
　　请关注对运用多种评估方法的要求是否适当，在促进评估行业发展的同时有无负面效应。
　　(八)对评估报告使用情况的跟踪
　　征求意见稿要求注册资产评估师跟踪了解评估报告使用情况，并在适当及切实可行的情况下将评估报告使用情况收入评估档案(第五十二条)。这一要求是根据当前评估行业发生的一些风险隐患而设。
　　请关注这一要求是否适当，是否需要提出细化要求。