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各地(市)行署(人民政府)，自治区各委、办、厅、局：
《西藏自治区道路运输体制改革方案》已经自治区党委常委会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行，并切实做好以下几项工作：
一、认识重要意义
交通运输业是国民经济的基础性、先导性、服务性行业。改革开放以来特别是党的十八大以来，我区道路运输业实现跨越式发展，为推动全区经济社会发展作出了应有贡献。随着经济社会快速发展和经济结构调整，道路运输业发展过程中经营权属不清、监管责任不明、管理手段落后、安全隐患突出等问题不断凸显，与我区经济社会长足发展和长治久安的新形势以及客货运输高效通畅、人民群众安全便捷出行的需求不相适应，必须通过深化改革，进一步理顺管理体制、完善市场机制、加强安全监管、提高服务水平，实现健康、有序、安全、和谐发展。
道路运输体制改革是我区交通运输领域的一项重要变革，是自治区党委、政府贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，深化改革、依法治藏的重要举措，是切实解决当前道路运输业突出矛盾和问题、加快道路运输业转型升级、更好服务西藏经济社会发展的客观要求，对提高道路运输管理水平、强化安全保障能力、提升运输服务质量具有重要意义。各级各部门要充分认识改革的重要性，高度重视，统一思想，以强烈的责任意识和担当精神，履职尽责、狠抓落实，加强协调、形成合力，确保道路运输体制改革各项目标任务如期完成、取得实效。
二、把握工作要求
规范道路运输经营权管理、全面彻底清理各种挂靠经营，实现公司化运营，采取回购、置换、淘汰等方式、全面推广高原适配型客车，健全道路运输监管机构、提升监管能力和水平，是这次道路运输体制改革的重点难点和主要任务。各级各部门要紧紧围绕改革的指导思想、总体目标和基本原则，把握政策、集中攻坚，确保改革不走样、不变形、不落空。
(一)统一政策标准。各地(市)要按照“一把尺子量到底”的要求，坚持政策底线，严格尺度标准，在改革实施过程中不擅自退让、不擅自承诺、不擅自更改政策规定，做到政策统一、标准统一、同步推进、按期完成。
(二)冻结新增运力。按照“冻结新增、盘活存量”的原则，改革期间，控制总量，调整结构。要加强运力的合理调度，防止出现旅客滞留等现象，保障人民群众出行需求。
(三)执行过渡政策。在改革实施过程中，继续严格执行“两限一警”政策，强化安全监管，确保客运市场稳定有序。
(四)厘清各项关系。一是处理好尊重历史与依法依规的关系，既要尊重历史、承认现实，又要依法依规、法制引领。二是处理好政府与市场的关系，既要发挥政府的引导作用，又要充分发挥市场配置资源作用。三是处理好统筹兼顾与属地管理的关系，自治区深化交通运输旅游体制改革领导小组(以下简称自治区领导小组)统筹推进，协调解决改革中遇到的重大问题和困难，各地(市)具体负责落实。四是处理好积极与稳妥的关系，既要积极主动、敢于作为，又要谨慎周密、稳妥实施。五是处理好个性与共性的关系，既要统筹研究共性问题，又要妥善处理个性问题。
三、确保社会稳定
道路运输体制改革涉及利益调整和分配，涉及管理队伍和从业人员的稳定，事关社会和谐安定，特别是清理挂靠和建立退出机制等重要改革，政策性强、涉及面广、情况复杂。各地(市)要切实落实属地责任，做好风险评估，完善应急预案，加强预警、严格管控。同时，要做好教育引导和舆论宣传工作，及时化解各种不稳定因素，切实把矛盾化解在基层、化解在萌芽，做到不聚集、不上访。发现重大问题要稳妥处置、及时上报，确保道路运输体制改革顺利推进。
四、加强组织领导
全区道路运输体制改革时间紧、任务重、要求高，涉及面广，情况复杂。各地(市)和相关部门要按照自治区党委、政府统一部署，明确工作目标和任务，细化工作方案，强化工作措施，加强协调配合，合力推进道路运输体制改革工作，切实把改革方案落到实处。全区道路运输体制改革工作由自治区领导小组统一领导、统筹安排。各地(市)要成立行政一把手为组长的工作专班，制定具体方案、应急预案，细化工作步骤，主抓落实。区直相关单位也要相应成立领导小组，分工协作、加强指导，按时保质完成改革各项任务。
五、建立工作机制
为掌握进度、交流经验、沟通协调、解决问题，各地(市)、各重点工作责任单位要建立信息报送机制，专人负责，每周报送一次工作开展信息，特殊情况、突发事件随时上报。信息报送人员名单、职务及联系方式于2015年12月30日前报自治区领导小组办公室(电话：0891-6323226，政府办公厅秘书二处)。
六、强化督查指导
自治区领导小组将成立专项督导组，按照《西藏自治区道路运输体制改革重点工作完成时限分工表》(附件)，对各项工作任务完成情况逐项检查督导。各地(市)、各部门要合理安排工作进度，确保道路运输体制改革不走样、不变形、不反复，限时完成。
西藏自治区道路运输体制改革方案
遵照自治区党委、政府的部署，为全面深化道路运输体制改革，进一步加强道路运输安全生产管理，规范道路运输市场秩序，提高道路运输管理水平，根据八届区党委第111次常委会议和自治区人民政府常务会议、政府专题会议精神，制定本方案。
一、基本情况和存在问题
改革开放以来特别是区党委第八次党代会以来，在自治区党委、政府的坚强领导下，通过全区各级各有关部门的协同努力，我区道路运输业取得了显著成效，运输总量不断攀升、市场主体逐步成长、市场监管体系进一步健全，为全区发展稳定作出了积极贡献。2014年，全区旅客运输总量为1934.55万人次，其中道路运输旅客总量为1408万人次，占全区旅客运输总量的72.8%。全区共有客运车辆4999辆，其中班线车辆1777辆，旅游车辆3222辆，高等级客车占17%。旅客运输企业总数为57家，其中国有27家、占47%，集体1家、占2%，民营29家、占51%。客车驾驶员总数为4568人，持西藏驾照2949人、占65%，持区外驾照1619人、占35%。全区“两客一危”车辆5917辆，卫星定位动态监控终端安装率达82%。
目前，自治区设有道路运输管理局和交通综合执法总队，自治区道路运输管理局负责政策研究、行业指导和省际、市际客运经营行政许可。自治区交通综合执法总队负责全区运政执法和国道超限运输治理工作。各地(市)设有道路运输管理局和交通综合执法支队，道路运输管理局负责本行政区域内的道路运输行政许可和具体管理工作，交通综合执法支队负责行政区域内运政执法和国道超限运输治理工作。
随着经济社会快速发展，我区道路运输经营管理中存在的深层次矛盾和问题进一步凸显。道路运输管理方面，实行“条块结合、以块为主”模式，管理机构不健全，地(市)道路运输管理机构人员少，任务重，各县(区)均未设道路运输管理机构，存在监管盲区。执法手段落后，营运车辆、从业人员尚未实现联网联控，安全监管、交通运输、公安监管平台职责不清，事权不明，未实现统一、高效、联动的动态监控，监督制约机制不健全。自治区、地(市)两级道路运输管理部门边界不清，运政执法职能交叉。运输市场主体方面，企业组织化程度低，管理手段落后，安全隐患突出，群体性上访事件时有发生。全区班线和旅游客车73%为挂靠车辆，客运企业散、小、乱，对驾驶员和车辆管控能力差，从业人员素质低；客运经营权倒买倒卖现象比较严重；营运车辆卫星定位车载终端使用不规范、不达标，难以发挥应有的动态监控和安全监管作用。
二、指导思想和总体目标
全面贯彻党的十八届三中、四中、五中全会和区党委八次党代会精神，以建立健全道路运输管理体制、组建符合公司法要求的市场主体为突破口，以推行道路旅客运输经营权服务质量招标、升级改造道路运输动态监管平台、推广应用高原新型客车标准、建立旅游客运服务中心为抓手，通过深化改革、简政放权，实现管理体制从职能交叉、责权不清向职责清晰、权责一致转变，运输组织形式从挂靠经营、粗放管理向产权明晰、规范运作转变，安全管控方式从被动应对、手段滞后向联防联控、动态监管转变，服务水平从效率不高、层次低下向高效优质、文明规范转变，构建安全高效、公平有序的道路运输市场。
三、基本原则
(一)依法依规、积极稳慎。坚持于法有据，从法治思维、法治方式、法治体系的高度，发挥法治的引领和推动作用，以《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路运输条例》等法律法规为依据，确保在法治的轨道上推进改革。
(二)政府引导、市场运作。自治区成立由政府主管领导挂帅、相关部门组成的自治区领导小组，各地(市)成立相应领导小组，统筹研究制定配套政策，确保改革顺利推进。充分发挥市场配置资源的决定性作用，提高道路运输企业组织化程度。
(三)简政放权、改革创新。按照深化改革、简政放权要求，厘清自治区、地(市)行署(人民政府)交通主管部门、运输管理部门的管理职责。自治区全面统筹推进道路运输体制改革，督促改革方案实施。各地(市)按照改革方案，强化属地管理，落实责任，积极创新，结合实际，制定改革实施方案。
(四)强化监管、安全运营。健全安全生产管理制度，完善人防、技防、物防三位一体防范体系，强化安全主体责任和安全生产手段，提高安全生产管控能力，加强从业人员安全教育，确保营运安全，提升服务质量。
四、主要内容
(一)深化道路运输改革。
1.健全各级道路运输管理机构。按照《中华人民共和国道路运输条例》规定和精简、统一、效能的原则，科学合理地设置道路运输管理机构，理顺体制，统筹机构人员编制，构建区、地(市)、县三级政府分级管理、责权统一的管理体制和运行机制。
自治区道路运输管理局拟升格为副厅级，按权限报中央审批。在中央未批准之前，为交通运输厅增加1名副厅级领导职数，用于兼任自治区道路运输管理局局长。适当增加科级内设机构。新增吉隆、普兰、亚东口岸国际道路运输管理局，为自治区道路运输管理局派驻机构。
各地(市)道路运输管理局拟升格为副县级，内设机构科室均升格为正科级；增设县级道路运输管理所，为各县交通运输局下设机构，副科级建制。
坚持强化基层、重心下移，重点加强县级道路运输和安全监管力量。
2.理顺交通执法权责。将自治区交通综合执法总队所属各地(市)支队机构编制、人财物和超限治理、运政执法职能整建制划转至各地(市)交通运输主管部门，实行属地管理；自治区交通综合执法总队更名为路政管理局，隶属自治区公路局，承担全区路政行业管理、政策研究、标准制定、业务指导等职能。各地(市)交通运输主管部门履行辖区省道、县道和农村公路路政管理职能。机构编制事宜按程序报批。
3.界定行政许可权限。自治区道路运输管理局负责国际、省际客运经营许可；负责市际客运车辆和线路总量控制，并按年度上报自治区人民政府批准后执行；负责全区道路运输政策研究、标准制定、业务指导、行业管理、监督考核等工作。
各地(市)道路运输管理局负责市际、县际、县内客运和城市公交、出租汽车及客运站等经营许可；负责辖区内国际、省际、市际、县际、县内客运企业和车辆的证照核发、日常管理及安全监管等工作。
4.推行客运经营权招标制度。结合道路运输企业质量信誉考核、营运驾驶员诚信考核，制定《西藏自治区道路旅客运输经营权招标投标管理办法》，建立健全道路旅客运输服务质量考核体系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，实现道路旅客运输市场资源的优化配置和公平竞争。
5.清理挂靠经营车辆。各地(市)行署(人民政府)结合实际制定具体的实施方案，开展本辖区客运车辆挂靠经营清理工作。对具有公益性服务功能的班线客运、农村客运和市场主导的旅游客运分类研究，统筹推进改革。客运经营权属公共资源，由政府收回，按照人员和车辆随经营权走的原则，重新配置给符合改革要求的公司。可根据实际情况，采取贴息贷款、入资回购、融资入股和依法退出等方式实施，全面实现公司化经营。
6.建立旅游客运服务中心。各地(市)根据旅游业发展的现状和趋势，结合道路运输和旅游管理体制改革，借鉴内地先进经验，建立旅游客运服务中心，落实旅游车辆源头监管，实现旅游车辆统一调度、统一管理、统一结算、统一受理服务投诉。
7.扶持农村客运发展。各地(市)行署(人民政府)及县(区)人民政府落实主体责任，以“政府主导、部门联动，立足需求、扶持发展，服务群众、安全经济”为原则，以农村客运“开得通、留得住、有效益”为目的，按照《西藏自治区人民政府关于扶持农村客运发展的意见》(藏政发[2011]21号)全面开展。自治区适时修订完善《西藏自治区人民政府关于扶持农村客运发展的意见》，进一步明确补贴范围和补贴标准，简化补贴程序，确定发展指标，建立考核体系。
8.执行高原新型客车标准。按照交通运输部《青藏高原营运客车技术要求》(JT/T963-2015)、《中华人民共和国道路交通安全法》和中国公路学会客车分会《关于西藏高原营运客车座位布置的技术分析意见》，20座以上29座以下和车长在7米以上8.6米以下营运客车必须符合《青藏高原营运客车技术要求》。
(二)强化道路运输安全生产管理。
1.加大运输企业监管力度。健全道路运输企业、从业人员的服务质量和安全生产考核评价体系，推行企业安全生产标准化，严格服务质量、从业人员和车辆的综合考核，坚决把不符合条件、不具备资质，管理长期混乱、安全隐患突出的企业予以清退，扶强扶优，培育我区龙头运输企业。
2.加强客运驾驶员准入管理。根据我区道路条件和路网等级，制定《西藏自治区道路旅客运输驾驶员从业管理办法》，明确在我区从事道路客运的驾驶员，在符合《道路旅客运输及客运站管理规定》相关要求的基础上，必须经各地(市)运管和公安交管部门西藏高原客车驾驶特定技能和安全须知再次培训，考试认定，达到相关准入要求后方可从业。
3.完善车辆准入管理制度。以市场需求为导向，制定运力投放指标体系和测算办法，形成供需平衡、科学合理、总量控制的运力投放新机制。严把营运车辆技术状况关，严格执行车辆技术等级评定和燃油消耗限值制度，提高综合性能检测站检测水平，推行车辆维护和检测登记制度。强制执行营运800公里以上班线客车达到一级技术等级；400公里以上班线客车达到二级以上技术等级；其他班线客车达到三级以上技术等级；省际、市际非定线旅游客运车辆达到一级技术等级；其他非定线旅游客运车辆达到二级以上技术等级的监管制度。对不符合技术要求的车辆，坚决更新或清退，确保营运车辆达标。
4.强化动态监控系统建设。按照交通运输部、公安部、安监总局联合发布的《道路运输车辆动态监督管理办法》(交通运输部、公安部、国家安全生产监督管理总局2014年第5号令)，由交通运输、公安、安全监管、财政部门牵头，对我区车辆动态监管平台在原有基础上进行升级改造，并采取政府购买服务的方式，完善提高道路运输车辆政府动态监管平台和道路运输企业车辆动态监控平台功能，升级改造建设方案报自治区领导小组审定后实施。营运车辆必须安装符合条件的车载终端，按照公路设计时速和驾驶规程对车辆行驶速度、驾驶行为等进行全过程动态监控，建立完善全区联网联控、职责清晰、运转高效的营运车辆动态监管体系。严格落实运输企业的监控主体责任和公安交通、道路运输管理部门的政府监管责任及安全监管部门的监督责任。
5.落实安全生产责任。严格按照《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路运输条例》，明确和落实各级人民政府、公安、交通运输、安全监管部门安全监督和管理责任。建立道路运输经理人和安全管理员资格制度，推动安全管理制度化。实施企业安全生产管理规范和安全生产评估管理办法，建立健全企业安全生产管理体系，构建安全生产内控机制，落实全员安全生产责任，强制落实运输企业安全生产主体责任。对安全生产监管责任和主体责任落实不到位的依法严处。
6.加大公路安保工程建设力度。在现有公路安防设施建设投资基础上，按车辆通行流量划分公路等级，按公路等级和轻重缓急原则，全面推进公路安全警示、限载限速标牌安保工程建设。加快制定我区公路安全生命防护工程实施方案，统筹纳入自治区综合交通运输“十三五”规划，争取资金和政策支持，分年度推进实施。
7.制定完善道路运输相关法规。结合实际，尽快启动《西藏自治区道路运输条例》修订工作，加快制定《西藏自治区道路旅客运输服务质量招投标管理办法》《西藏自治区道路运输车辆动态监督管理办法实施细则》《西藏自治区道路运输从业人员管理办法》《西藏自治区不同等级公路限速管理办法》等相关法规。
(三)强化道路交通安全监管。
1.健全各级公安交管机构。将公安厅交警总队更改为公安厅公安交通管理局，拟升格为副厅级，按权限报中央审批。在中央未批准之前，为公安厅增加副厅级领导职数1名，用于兼任公安厅公安交通管理局局长。适当调整增加部分内设科级机构。
在拉萨、林芝两地公安交警部门设立高速(高等级)公路交巡警达孜大队和工布江达、巴宜区大队，均为副科级建制，同时设立拉萨一级公安检查站，副处级建制，由属地公安机关管理。今后逐步在我区通车的高速公路所经地市县设立高速公路交巡警管理机构。
2.加强公交安全保卫工作。针对我区公交安全保卫和当前维稳反恐工作中存在的问题，根据中央和公安部的有关规定和要求，在我区区地两级公安交通管理机构中增设公交安全保卫机构，其中，在公安厅公安交通管理局增设正科级建制公交安全保卫处，在各地(市)公安交警支队增设副科级建制公交安全保卫大队，担负全区公交安全监管、行业和企业监管以及企业安保力量的培训等工作。
3.调剂并适当增加公安交警编制。根据我区道路交通安全所面临形势和任务需要，结合拉林高等级公路及“十三五”期间我区公路建设发展情况，考虑公安交警编制改革的有关精神，适当增强我区公安交警执法监管力量，由各级公安机关在其人员编制总盘子内调剂增加公安交警编制共1000人。
4.强化道路管控技防能力。由公安厅负责，2015年开始实施西藏自治区道路交通管理智能卡口系统及公安交通指挥中心建设项目。利用视频信息技术、计算机网络信息技术，建立先进、高效、安全的交通管理智能卡口系统及高度集中的公安交通指挥中心，全面提升对主要国省干道、环边、环藏、旅游专线、重点危险路段的科技防范水平和能力。项目所需资金由自治区财政统筹或纳入自治区“十三五”规划中予以解决。
5.推动农村道路安全监管。强化交通安全网格化管理。制定《自治区公安厅关于推进全区农村乡(镇)派出所和公安检查站参与交通安全管理工作的指导意见》，按照先急后缓和试点先行的原则，分批逐步在农村乡镇派出所和公安检查站建立交警队，一个机构两块牌子，按照属地和分段包干管理的原则，赋予相应的交通安全管理职能和权限。充分发挥基层公安机关作用，进一步夯实农村道路交通安全基层基础，努力做到交通安全网格化管理全覆盖，最大限度杜绝漏管失控现象发生。
6.建立农村交通安全监管机制。研究制定《将乡(镇)“双联户”服务管理纳入到农村道路交通安全管理工作的意见》，紧紧依托我区“双联户”服务管理平台，充分发挥“双联户”及驻村工作队等基层组织在农村交通管理中的作用，设置交通安全协管员，明确工作职责并由自治区财政给予适当补助，全面强化农村交通安全基层基础工作。
五、工作要求
(一)精心组织。各地(市)、各部门要在自治区领导小组统一领导下，高度重视、精心组织、搭建专班、细化步骤、明确分工、责任到人、限时完成。
(二)全面推进。各地(市)、各部门要加强对道路运输体制改革工作的督促检查，确保改革有序推进，顺利实施。要切实保障改革经费，做好改革中人员安置工作。各地(市)可参照本《方案》，结合实际，酌情实施城市客运(含城市公交、出租汽车、城市中巴车)改革，促进全区客运企业转型升级，全面提升道路运输安全管理能力与服务水平。
(三)稳步实施。各地(市)、各部门要自觉服从、服务于道路运输体制改革工作大局，妥善解决改革推进中遇到的各类问题。发现重大问题要及时上报、稳妥处置，确保社会稳定和改革稳步推进。 
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