各市、县人民政府,自治区人民政府各组成部门、各直属机构:
为进一步推进区域间基本公共服务均等化,建立规范、公平、公开的转移支付制度,根据《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)精神和《广西壮族自治区人民政府关于印发广西深化财税体制改革方案的通知》(桂政发[2015]20号)要求,现就改革和完善自治区对市县转移支付制度提出如下实施意见。
一、改革和完善自治区对市县转移支付制度的必要性
1994年实行分税制财政管理体制以来,在国家财政转移支付整体框架下,我区建立了对市县的转移支付制度。特别是2005年,自治区通过调整和完善对下财政体制,增强自治区本级调节区域间财力不平衡的能力,不断加大对市县转移支付规模,有力促进了区域间基本公共服务均等化,推动了中央和自治区宏观调控政策目标的贯彻落实,保障和改善了民生,支持了经济社会持续健康发展。但与建立现代财政制度及中央改革和完善转移支付制度的要求相比,现行自治区对市县转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显,表现在:转移支付结构不够合理,一般性转移支付占比仍然偏低;专项转移支付涉及领域过宽,分配使用不够科学;一些项目行政审批色彩较重,与简政放权改革的要求不符;市县配套压力较大,财政统筹能力较弱;转移支付管理漏洞较多、信息公开不够透明等。对上述问题,必须通过深化改革和完善制度加以解决。
二、总体要求和基本原则
(一)总体要求。
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,以及自治区党委十届四次、五次会议精神,按照中央、自治区的决策部署和新修订的预算法有关规定,围绕建立现代财政制度,以推进基本公共服务均等化为主要目标,以一般性转移支付为主体,完善一般性转移支付增长机制,清理、整合、规范专项转移支付,严肃财经纪律,加强转移支付管理,充分发挥自治区和市县积极性,促进全区经济社会持续健康发展,为加快实现“两个建成”目标提供有力支撑。
(二)基本原则。
坚持问题导向,做好分步实施。增强改革的整体性和系统性,使转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接;充分考虑实际情况,逐步推进转移支付制度改革,先行解决紧迫问题和有关方面认识比较一致的问题。
合理划分事权,明确支出责任。在中央划分事权的基础上,合理划分自治区和市县事权,强化自治区本级统筹推进全区基本公共服务均等化的职责,建立事权与支出责任相适应的制度。
清理整合规范,增强统筹能力。在完善一般性转移支付制度的同时,着力清理、整合、规范专项转移支付,严格控制专项转移支付项目和资金规模,增强市县财政的统筹能力。
市场调节为主,促进公平竞争。妥善处理政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,逐步减少竞争性领域投入专项,市场竞争机制能够有效调节的事项,原则上不得新设专项转移支付,维护公平竞争的市场环境。
规范资金管理,提高资金效率。既要严格转移支付资金管理,规范分配使用,加强指导和监督,做到公平、公开、公正;又要加快资金拨付,避免大量结转结余,注重提高资金使用效率。
三、优化转移支付结构
在合理划分自治区和市县事权与支出责任的基础上,逐步推进转移支付制度改革,形成以均衡区域间基本财力、由市县政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体,一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。属于自治区事权的,由自治区全额承担支出责任,原则上应通过自治区本级支出安排,由自治区直接实施,不得要求市县承担配套资金。属于自治区和市县共同事权的,由自治区和市县共同分担支出责任,自治区分担部分通过专项转移支付委托市县实施。属于市县事权的,由市县承担支出责任,自治区主要通过一般性转移支付给予支持;少量的引导类、救济类、应急类事务,通过专项转移支付予以支持,以实现特定政策目标。
四、完善一般性转移支付
(一)清理整合一般性转移支付。
逐步将一般性转移支付中属于自治区委托事权或自治区和市县共同事权的项目转列专项转移支付,专项转移支付中属于市县事权的项目归并到一般性转移支付。将属于市县事权的项目归并到均衡性转移支付,建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。
(二)优化一般性转移支付结构。
一般性转移支付以均衡性转移支付为主体,包括老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、体制结算补助等。均衡性转移支付包括县级基本财力保障机制奖补资金、重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励资金、资源枯竭城市转移支付、城乡义务教育补助经费、农村综合改革转移支付等。
(三)建立一般性转移支付稳定增长机制。
增加一般性转移支付规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提高到70%以上,确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。大幅度增加对老少边穷地区和革命老区的转移支付。中央和自治区出台增支政策形成的市县财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节。
(四)规范一般性转移支付分配。
一般性转移支付按照中央和自治区规定的基本标准和测算方法分配。科学设置一般性转移支付测算因素、权重,真实反映市县支出成本差异,促进地区间基本公共服务均等化。规范老少边穷地区转移支付分配,促进区域协调发展。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,合理采用常住人口因素,科学分配均衡性转移支付,相应提高人口转入地区的基本公共服务保障能力。科学制定均衡性转移支付分配办法,充分考虑市县辖区面积、人口、运输距离等影响财政支出成本的客观因素,均衡区域间财力差异。建立激励约束机制,将县级教育、医疗卫生、社会保障等重点支出保障情况考核结果,作为分配县级基本财力保障机制奖补等资金的重要因素,引导县级政府将转移支付资金投入到民生等中央和自治区确定的重点领域。
(五)规范一般性转移支付使用。
市县要统筹使用自治区下达的一般性转移支付资金,自觉落实好本级政府事权范围内各项支出责任。对教育、医疗卫生、社会保障等指定使用方向的一般性转移支付,要按规定用于相应的领域。对未规定使用方向的一般性转移支付,要优先用于保障人员经费、运转经费和民生支出。由于自治区对市县税收返还和转移支付最终形成市县财政支出,为满足统计需要,可将其纳入重点支出统计范围,即将其按市县财政支出情况分解为对相关重点领域的投入。
五、从严控制专项转移支付规模
(一)清理整合专项转移支付。
建立健全专项转移支付定期评估和调整退出机制,专项转移支付执行期限原则上不超过5年。取消专项转移支付中政策到期、政策调整和绩效低下等已无必要继续实施的项目。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合,严格控制同一方向或领域的专项数量。对属于自治区委托事权的项目,可由自治区直接实施的,原则上调整列入自治区本级支出。属于市县事权的项目,自治区取消安排或划入一般性转移支付。确需保留的自治区和市县共同事权项目,及少量的自治区委托事权项目及引导类、救济类、应急类项目,要定期评估和适时退出。
(二)逐步改变以收定支专项管理办法。
结合税费制度改革和中央部署,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费和耕地开垦费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。
(三)严格控制新设专项。
专项转移支付项目依法依规设立,严格按程序报同级人民政府批准。新设立的专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、执行期限、主管部门和职责分工,一般不得与财政收支规模、增幅或生产总值等指标挂钩。从严控制专项转移支付项目数量和资金规模,不得重复设立或增设与现有专项转移支付投入方向、用途相同或相近的项目。未经同级人民政府批准,各部门不得在各类文件和工作会议、中长期经济社会发展规划、计划、实施意见中对设立、增加专项转移支付事项作出规定。加大政府性基金预算、国有资本经营预算和一般公共预算的统筹力度,政府性基金和国有资本经营预算安排支出的项目,一般公共预算可不再安排或减少安排。
六、规范专项转移支付分配和使用
(一)规范专项转移支付资金管理办法。
专项转移支付要按照“先定办法、再分配资金”的原则,制定资金管理办法,做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的,要进行整合归并,不得变相增设专项。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付,要作为一个专项管理,制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、执行期限、资金分配办法、信息公开和责任追究等内容,逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的,应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定,并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类,便于监督检查和绩效评价。
(二)规范资金分配。
专项转移支付预算应结合中期财政规划和部门三年滚动财政规划,分地区、分项目编制。严格资金分配主体,明确部门职责,社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付分配应坚持公开公正、规范透明原则,根据资金使用效益和实际管理需要分类确定分配方式,可采取项目法或因素法进行分配,并逐步扩大因素法分配的比例和范围。对用于重大工程、跨地区跨流域的投资项目及外部性强的重点项目,主要采取项目法分配,实施项目库滚动管理,明确项目申报主体、申报范围和申报条件,规范项目申报流程,发挥专业组织和专家的作用,完善监督制衡机制。对具有地域管理信息优势的项目,主要采取因素法分配,选取客观因素,确定合理权重,按照科学规范的分配公式切块下达市县。市县要在自治区有关部门的指导下制定资金管理办法实施细则,按规定层层分解下达到补助对象,并对资金安排使用负责。对关系群众切身利益的专项,可改变行政性分配方式,逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。
(三)取消市县配套资金要求。
在中央明确与地方事权基础上,合理划分自治区和市县事权范围,并制定自治区和市县事权清单,定期进行动态调整并向社会公开。除按规定应当由自治区和市县共同承担的事项外,自治区在安排专项转移支付时,不得要求市县政府承担配套资金。由自治区和市县共同承担的事权,要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上,根据各地财政状况,同一专项对不同市县可采取有区别的分担比例,但不同专项对同一市县的分担比例应逐步统一规范。
(四)严格资金使用。
除中央和自治区委托事项外,专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费,以及楼堂馆所等中央和自治区明令禁止的相关项目建设。加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度,建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制,重点解决资金管理“最后一公里”问题。
七、逐步取消竞争性领域专项转移支付
(一)取消部分竞争性领域专项。
凡属“小、散、乱”,效用不明显及市场竞争机制能够有效调节的专项,应坚决取消;对因价格改革、宏观调控等而配套出台的竞争性领域专项,应明确执行期限,并在后期逐步退出,到期取消。对中央已出台税收优惠政策替代特定竞争性领域专项转移支付的,要按规定落实中央税收优惠政策,并相应取消自治区及市县财政设立的该特定竞争性领域专项。
(二)探索实行基金管理等市场化运作模式。
对清理整合后保留的具有一定外部性的竞争性领域专项,应控制资金规模,突出保障重点,逐步改变行政性分配方式,主要采取基金管理等市场化运作模式,逐步与金融资本相结合,发挥撬动社会资本的杠杆作用。基金设立应报经同级人民政府批准,应有章程、目标、期限及指定投资领域;可采取自治区直接设立的方式,也可采取自治区安排专项转移支付支持市县设立的方式;可新设基金,也可扶持已有的对市场有重大影响或效益良好的基金,按照投资基金支持的领域,单个领域一般只设立1—2支投资基金。基金应按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行投资运作,主要采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式,委托市场化运作的专业团队管理,重在引导、培育和发展市场,鼓励创新创业。基金应设定规模上限,达到上限时,根据政策评估决定是否进一步增资。财政投资基金在发起设立时应明确投资收益处理方式。在投资基金存续期内,对于归属财政的投资收益,可继续用于基金的滚动发展,也可按约定期限上缴财政。财政出资一般应在投资基金存续期满后退出,存续期内如达到预期目标,可通过转让股份、投资基金股权回购的方式适时退出。财政从投资基金退出时,除按发起设立时约定的方式退出的,应聘请符合资质的资产评估等专业机构对所持股权进行评估,作为确定投资基金退出价格的依据。少数不适合实行基金管理模式的,也应在事前明确补助机制的前提下,事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式,防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。
八、调整优化自治区本级基建投资专项
在保持合理规模的基础上,划清自治区本级基建投资专项与其他财政专项转移支付的边界。自治区层面确定的重大基建投资项目补助,原则上在自治区本级基建投资专项中统筹安排,其他财政专项转移支付一般不再另行安排资金;自治区本级基建投资专项主要用于自治区党委、自治区人民政府确定的重大(点)基建项目,配套中央基建投资项目及自治区重大基建项目的前期工作,原则上不得安排用于非基建投资项目建设。规范安排对市县基本公共服务领域的投资补助,逐步减少对市县的小、散投资补助。加大对属于自治区事权的项目投资,主要用于重大工程、跨市县跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。
九、强化转移支付预算管理
(一)及时下达预算。
自治区将中央提前下达的转移支付编入本级预算,逐步提高提前下达市县转移支付比例。按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。除据实结算等特殊项目可分期下达预算或先预付后结算外,自治区对市县一般性转移支付在自治区人大批准预算后30日内下达,专项转移支付在60日内下达。市县在接到自治区转移支付后,应在30日内正式下达。各设区市年初预算安排的一般性转移支付和专项转移支付,应分别在各设区市人大批准预算后30日内和60日内下达。自治区下达的财政转移支付必须纳入市县政府预算管理,按规定向同级人大或其常委会报告。
(二)推进信息公开。
自治区对市县转移支付预算安排及执行情况在自治区人大批准后20日内由财政厅向社会公开,并对重要事项作出说明。按照“谁主管、谁公开”的原则,主管部门负责向社会公开除涉密信息以外的转移支付安排情况、管理办法、分配结果、绩效评价、监督检查和审计结果等,逐步扩大公开范围,细化公开内容,接受社会监督。
(三)做好绩效评价。
完善转移支付绩效评价制度,科学设置绩效评价机制,合理确定绩效目标,有效开展绩效评价,提高绩效评价结果的可信度,并将绩效评价结果同预算安排和资金分配有机结合。逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。
(四)加强结余结转资金管理。
对因政策调整或取消等原因不需再分配下达但当年预算已安排的专项转移支付,作为结余资金全部收回财政总预算统筹使用。预算未分配到本级部门或下级财政并结转两年以上的专项转移支付,缴回上级财政统筹安排;预算已分配到本级部门但结转未满两年的结转资金,同级财政可在资金类级科目前提下,调整用于同一类级科目的其他项目;预算已分配到本级部门并结转两年以上的结余资金,由同级财政收回统筹使用;收回的资金,应在两年内使用完毕。专项转移支付结余资金收回或调整用途使用应及时汇总报上级财政部门和业务主管部门备案。
十、完善市对下转移支付制度
各设区市人民政府要比照自治区对市县转移支付制度,根据事权和支出责任划分相适应的原则,改革和完善对下转移支付制度,优化对下转移支付结构,加大对所辖县区的支持力度。对上级政府下达的一般性转移支付,下级政府应采取有效措施,确保统筹用于相关重点支出;对上级政府下达的专项转移支付,下级政府可在不改变资金用途的基础上,发挥贴近基层的优势,结合本级安排的相关专项情况,加大整合力度,将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。
十一、加强组织领导
改革和完善自治区对市县转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分,涉及面广、政策性强,利益调整大。各市县、各部门要高度重视,加强组织领导,确保相关改革工作顺利推进。要提高认识,把思想和行动统一到中央和自治区的决策部署上来。要加强沟通,凝聚各方共识,形成改革合力。要周密部署,加强督查,抓好落实,对违反预算法等法律法规规定的,严肃追究责任。财政厅要会同有关部门和地区及时总结经验,加强宣传引导,推动本意见确定的各项政策措施贯彻落实,重大事项及时向自治区人民政府报告。
广西壮族自治区人民政府
2015年9月22日
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