各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
　　完善财政转移支付制度，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，也是实现政府间财力与事权相匹配、推进基本公共服务均等化的重要手段。改革和完善省对市县转移支付制度，对于加快政府职能转变、推进政府治理能力现代化、促进全省区域经济协调发展具有重要意义。为贯彻落实《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发[2014]71号)精神，根据《预算法》和《中共山东省委山东省人民政府关于深化财税体制改革的意见》(鲁发[2014]18号)等有关要求，结合我省实际，现就改革和完善省对市县转移支付制度提出如下意见：
　　一、总体要求
　　(一)指导思想。
　　全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院和省委关于深化财税体制改革的战略部署，围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，建立完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目，优化转移支付结构，健全转移支付制度体系，加强转移支付管理，强化激励约束功能，充分调动市县改革发展的积极性，为促进全省经济社会协调发展提供制度保障。
　　(二)目标任务。
　　立足我省实际，坚持问题导向，按照“增一般、压专项、强监管、重绩效”的基本思路，根据改革事项的轻重缓急、难易程度、实施条件，统筹推进转移支付制度改革，先行解决当前转移支付管理中的紧迫问题和突出矛盾，逐步破解与政府间事权划分相关的体制性、机制性问题。从2016年省级预算编制入手，深入推进转移支付制度改革，力争用3—5年时间基本建立起功能完善、责权明晰、规范透明、运转高效、保障有力的省对市县转移支付制度，使基层财政保障能力明显增强，全省基本公共服务均等化水平明显提高。
　　二、结合事权与支出责任划分，调整优化转移支付结构
　　(一)明确转移支付功能定位。按照中央统一部署，研究制定理顺省以下政府事权和支出责任指导意见，合理划分省以下事权与支出责任，科学界定省对市县转移支付功能。属于省级事权的，由省级全额承担支出责任，原则上通过省本级支出安排，并实施直接管理。委托市县行使的省级事权，省级通过专项转移支付足额安排相关经费。属于市县事权的，原则上由市县承担支出责任，对市县履行本级事权存在财力缺口的，省级主要通过一般性转移支付给予补助，逐步取消对市县基本公共服务领域的零散补助项目；少量的引导类、救济类、应急类事务，省级主要通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。属于省级和市县共同事权的，由省级和市县共同分担支出责任，省级分担部分根据事权项目性质，通过一般性转移支付或专项转移支付委托市县实施。涉及中央事权、中央和地方共同事权的转移支付，按照国家有关规定执行。
　　(二)优化转移支付结构。强化省级推进区域内基本公共服务均等化的职责，积极构建以均衡地区间基本财力、由地方统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的省对市县转移支付制度，不断提高基层财政保障能力，促进市县政府财力与事权相匹配。按照中央统一部署，将适合省级承担的事权与支出责任逐步上移，相应减少省级委托市县实施的事权及相关转移支付。将专项转移支付中属于市县事权，以及数额相对固定、补助政策和标准明确或具有财力补助性质的项目，逐步归并到一般性转移支付体系；将一般性转移支付中属于省级委托事权的项目，逐步转列专项转移支付。通过存量调整和增量倾斜，实现一般性转移支付与专项转移支付的合理配置，进一步优化省以下转移支付结构。
　　三、完善一般性转移支付制度，推进基本公共服务均等化
　　(一)建立一般性转移支付稳定增长机制。结合中央补助，增加一般性转移支付规模，逐步提高省对市县一般性转移支付所占比重，力争2017年达到65%左右。今后省级因财政体制调整新增的财力，以及清理压减专项资金、收回闲置结转资金形成的可用财力，主要用于增加对市县的一般性转移支付，并重点向革命老区、重点生态功能区、财政困难地区倾斜。中央和省级出台增支政策形成的市县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节，支持市县因地制宜安排支出，增强基层政府统筹能力。
　　(二)健全一般性转移支付体系。坚持“保基本、促均衡”的政策导向，简化一般性转移支付项目，逐步建立以均衡性转移支付为主体的一般性转移支付体系。结合中央政策调整，整合归并教育、社会保障、医疗卫生等同一方向或领域的一般性转移支付项目。加大均衡性转移支付力度，充分考虑调整工资政策等增支因素，帮助市县落实国家机关事业单位工资改革政策。围绕中央“保工资、保运转、保民生”政策目标，进一步健全县级基本财力保障机制，合理确定并动态调整保障范围和标准，切实增强县乡财政保障能力。完善革命老区转移支付制度，支持沂蒙等财力薄弱革命老区加快发展。
　　(三)健全完善转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。结合户籍制度和公共服务管理改革，进一步完善转移支付办法，将转移支付分配与农业转移人口市民化挂钩，推动城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。完善县级基本财力保障机制测算办法，将与吸纳农业转移人口相关的基本公共服务支出需求全部改按常住人口测算，增加对吸纳农业转移人口较多且财力薄弱县的转移支付。改进教育转移支付分配办法，省级根据在校学生数测算分配对市县的教育转移支付，对吸纳农民工随迁子女较多的地区给予财政奖励。完善医疗卫生转移支付测算办法，按照常住人口因素测算分配基本公共卫生服务转移支付，支持将农民工及其随迁家属纳入输入地社区公共卫生服务体系。在测算分配其他基本公共服务转移支付时，也要逐步与农业转移人口市民化挂钩。具体办法由省财政厅会同有关部门另行研究制定。
　　(四)建立有利于促进经济发展方式转变的转移支付制度。2015—2017年，省级实施激励性转移支付政策，将转移支付与各市转方式调结构成效挂钩，依据各地服务业发展、节能减排、城镇化建设以及财政运行质量等经济指标完成情况分配转移支付，引导各市聚焦经济转型发展的重点领域和关键环节，促进实现工作指导重大转变。归并和规范现有生态保护补偿渠道，加大重点生态功能区转移支付力度，建立生态质量考核机制，引导各地加快生态文明建设。完善资源枯竭城市转移支付制度，逐步扩大政策覆盖范围，支持资源枯竭城市和独立工矿区转型发展。
　　四、规范优化专项转移支付，促进加快政府职能转变
　　(一)从严控制专项转移支付。未经省政府常务会议批准，一律不新设省级专项资金。对确需增加投入的项目，新增支出主要通过调整既有专项予以解决。对政策依据不充分、资金使用分散、效用不明显的一般性项目，压减预算规模，调整用于其他重点项目。对跨年度实施的项目，结合中期财政规划编制，制定分年度预算安排计划，合理确定年度预算安排规模。加大专项资金统筹力度，研究制定推进省级科技、教育、农业、扶贫、医疗卫生、农村公益设施等重点领域的专项资金整合统筹方案，减少项目数量，提高资金使用的整体效能。加强各类预算资金的统筹协调，对政府性基金预算和国有资本经营预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金年底结转超过该项基金当年收入30%以上部分，调入一般公共预算统筹使用。严格执行专项资金评估与退出机制，对政策到期或调整、实施条件变化、绩效低下等已无必要实施的项目，予以取消；对结余结转规模较大或达不到绩效目标的延续性项目，压减资金规模。通过从紧控制专项，确保2016年省级专项转移支付项目数量和资金规模比上年只减不增。
　　(二)规范竞争性领域专项管理。专项转移支付应当突出公共财政导向，主要用于公共服务支出，市场竞争机制能够有效调节的事项不再安排专项资金。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，改变行政性分配方式，主要采取基金、贴息等市场化运作模式，鼓励与金融资本融合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。2016-2017年，省级每年新增的支持产业发展专项资金，主要用于增加政府引导基金规模。少数不适合实行基金、贴息管理方式的专项，也应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。
　　(三)清理取消不合理的资金配套政策。除按规定由省级和市县共同承担的事项外，省级在安排专项转移支付时，不得要求市县政府安排配套资金，不得将市县财政投入情况作为省级专项资金分配的前置条件。对省级和市县共同承担的事项，省级要依据公益性、外部性等因素，并结合各地财力状况，合理确定对不同地区的分担标准或比例，并逐步统一对同一地区不同民生保障类专项转移支付项目的省级补助比例。对属于市县事权的事项，主要由市县统筹推进，必要时省级采取以奖代补等方式给予引导支持，不再安排配套补助资金。
　　(四)调整优化省级基建投资专项。在保持省级基建投资合理规模的基础上，划清省级基建投资专项与其他财政专项转移支付的边界，调整优化省级基建投资支出结构，重点用于全省重要基础设施和公益性项目建设，不再安排一般竞争性领域项目。规范对市县的公共服务领域的投资补助，压减或取消对市县的“小、散、碎”投资补助，相应加大省级事权范围内的重点项目投资。按照“集中财力办大事”的原则，优先支持省委、省政府确定的重大工程项目建设，集中保障在建续建重点项目建设，切实抓好中央投资项目省级配套资金落实。逐步提高省级基建投资用于重要基础设施和公益性项目的比重，确保2017年达到90%以上。
　　(五)加强专项转移支付分配管理。严格资金分配主体，非行政机关一般不得负责对下分配财政资金。积极推行专项资金“因素法”分配方式，省级按“因素法”分配的专项转移支付比重逐步达到55%左右。对省级按“因素法”切块下达的资金，市县政府要切实承担资金管理的主体责任，制定具体的资金监管办法，明确资金使用范围、分配方式和拨付程序，确保资金按规定方向使用。对关系群众切身利益的专项，广泛征求社会各界意见，推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。每一项专项转移支付都应有且只有一个资金管理办法，对整合后的专项转移支付，相关部门要在2016年年底前逐项制定统一的资金管理办法，逐步做到政策目标明确、分配主体统一、分配办法一致、资金投向协调。需要发布项目申报指南的专项，应在资金管理办法中明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。
　　除以上改革事项外，在清理压减专项转移支付、改进专项资金分配方式、专项资金绩效管理、专项资金信息公开等改革方面，要按照《山东省省级财政专项资金管理暂行办法》(鲁政办发[2014]35号)和《山东省省级财政专项资金信息公开暂行办法》(鲁政办字[2015]120号)有关规定执行。
　　五、强化组织实施保障，推动改革顺利实施
　　(一)加强组织协调。改革和完善省对市县转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强，利益调整大。各级、各部门要高度重视，进一步统一思想，凝聚各方共识，形成改革合力。要健全工作机制，完善配套措施，狠抓工作落实，确保相关改革工作顺利推进。要结合国家转移支付立法进程，积极推动我省转移支付法制建设。要处理好促改革与稳增长关系，把握好改革力度与节奏，妥善解决改革中遇到的矛盾和问题。省财政厅要发挥好牵头作用，加强工作指导，推动各项政策措施落到实处，重大事项及时向省政府报告。省业务主管部门作为转移支付项目管理和预算执行的责任主体，要适应政府职能转变要求，积极推进转移支付改革。
　　(二)加大监督问责力度。按照“过程可控、结果可查”的原则，逐步建立一般性转移支付资金使用的备案和督导机制。加强专项转移支付全过程监控和检查，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，全面实施信用负面清单制度，对单位或个人弄虚作假、冒领骗取、损失浪费财政资金等失信失范行为进行记录和惩戒。除中央和省级委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，不得违规用于对企业和个人的税费减免或返还，以及楼堂馆所、形象工程等国家明令禁止的项目建设。
　　(三)完善市以下转移支付制度。各市县政府要比照省对市县转移支付制度，改革和完善市以下转移支付制度，调整优化转移支付结构。对省级下达的一般性转移支付，市县政府应采取有效措施，确保统筹用于民生等重点领域；对省级下达的专项转移支付，通过予以必要授权或修改相关资金管理办法，允许市县政府在不改变资金类级科目用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级相关专项资金安排情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用，切实提高财政资金整体使用效益。
　　山东省人民政府
　　2015年8月21日