各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　市政府同意市财政局《关于建立本市权责发生制政府综合财务报告制度的实施意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
　　上海市人民政府
　　2015年4月29日
　　关于建立本市权责发生制政府综合财务报告制度的实施意见
　　为全面准确反映本市各级政府整体财务状况、运行情况，根据《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发[2014]63号，以下称《改革方案》)精神，结合本市实际，现就建立本市权责发生制政府综合财务报告制度提出如下实施意见：
　　一、总体思路和基本原则
　　(一)总体思路
　　按照党中央、国务院关于建立权责发生制政府综合财务报告制度的决策部署，积极推进政府会计改革，夯实权责发生制政府会计核算基础，逐步建立权责发生制政府综合财务报告制度，提高政府财政财务管理水平，促进政府会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。
　　(二)基本原则
　　1.遵循规则，创新改革。在遵循《改革方案》要求的前提下，结合本市实际，拓展改革思路，注重制度创新，在全面落实政府会计改革的基础上着力构建本市权责发生制政府综合财务报告制度。
　　2.总体规划，循序渐进。科学合理设计改革总体框架，充分考虑改革的复杂性和艰巨性，先行试点，由易到难，分步实施，最终实现市级、区县、乡镇联动。
　　3.规范管理，促进公开。建立规范操作制度，明晰各部门职责，形成工作合力。按照政府信息公开要求，规范政府会计信息公开内容和公开程序，促进政府会计信息公开常态化、规范化和制度化。
　　4.立足当前，着眼长远。落实中央改革要求，总结本市试编经验，以信息化为抓手，逐步构建准确高效的政府综合财务报告编制体系，提高综合分析水平。发挥政府综合财务报告的作用，为政府决策服务。
　　二、具体内容和职责分工
　　(一)具体内容
　　1.推进政府会计制度改革。组织实施政府会计基本准则、具体准则及应用指南，认真执行财政总预算会计制度、行政事业单位财务制度和会计制度，在完善预算会计功能基础上，着力增强政府财务会计核算功能。规范政府部门对基本建设项目的会计核算，规范国有企业对公共基础设施项目和财政补贴的会计核算，提高政府会计核算的完整性和准确性，从源头上夯实政府财务报告核算基础。
　　2.制定政府财务报告编制细则。组织实施财政部发布的政府财务报告编制办法和操作指南，根据本市实际情况，细化制定政府财务报告编制细则，研究完善政府部门财务报告和政府综合财务报告合并办法，指导各级财政部门和政府部门逐级建立编审制度，形成多层次、全方位的制度体系。
　　3.加强政府资产负债管理。按照中央统一要求，有计划、有步骤地开展资产负债清查核实工作。各部门、各单位要清查核实固定资产、无形资产以及代表政府管理的储备物资、公共基础设施、企业国有资产、应收税款等资产，按照规定界定产权归属、开展价值评估；分类清查核实部门负债情况。财政部门要清查核实代表政府持有的相关企业的出资人权益；代表政府发行的地方政府债券；举借的国际金融组织和外国政府贷款；其他政府债务以及或有债务。
　　加快建立地方政府信用评级制度，全面反映地方政府性债务信息。按照前瞻性、操作性和有效性的原则建立养老金负债测算模型，建立社保基金风险预警机制、社保基金储备机制和社保基金保值增值机制，防范社保基金中长期风险。
　　4.开展政府财务报告审计和公开工作。结合行政单位决算审签制度和事业单位年报审计制度，建立与政府会计准则相适应的政府财务报告审计制度。通过购买社会服务，逐步扩大审计范围。根据政府信息公开工作要求，制定政府财务报告公开细则，适时报送并公开政府综合财务报告和政府部门财务报告。
　　5.加强政府会计信息分析利用。充分借鉴国际经验，研究制定政府财务会计信息分析的指标和方法。为政府部门绩效管理评价指标提供支持，促进政府部门加强预算管理、优化公共资源支出结构，提高财政资金使用效率和效益，完整反映其履行职责情况和能力。建立政府综合财务报告评价标准体系，对政府中长期收支情况、债券还本付息支出趋势、可偿债资源等进行分析和评价，为政府绩效评价和中长期风险预测提供依据。
　　(二)职责分工
　　1.政府单位。各政府单位是政府部门财务报告的编制主体。各政府单位要如实、准确地对本单位的资产负债和收入费用进行核算和反映，按照统一要求编制政府部门财务报告，保证报告信息的真实性、完整性及合规性，并按照规定接受审计；按照规定报送并公开政府部门财务报告；加强部门财务分析，促进预算管理、资产负债管理和绩效管理有机衔接。
　　2.主管部门。各主管部门要合并本部门所属单位的财务报表；合并后的政府部门财务报告要按照规定接受审计并公开。各主管部门要根据本部门职能特点，完善相关资产负债管理制度。遵循政府会计准则和行政事业会计制度，统一规范具有行业特点经济业务的会计核算，加强本部门各单位的财务核算管理。制定本部门财务报告编制制度，细化财务报告的编制、报送、合并、审计及公开的方法和程序，保证本部门财务报告质量。改革过渡阶段，各部门要积极配合财政部门完成数据采集、报告编制、制度设计等相关工作。
　　3.财政部门。各级财政部门是政府综合财务报告的编制主体。财政部门要负责清查核实财政直接管理的政府资产和负债，统一按照规定进行核算和反映；合并各部门和其他纳入合并范围主体的财务报表，编制本级政府综合财务报告；按照规定报送并公开政府综合财务报告；应用政府综合财务报告信息，分析政府财务状况，开展地方政府信用评级，制定财政中长期规划。
　　三、主要措施
　　(一)加强组织领导。各级政府要高度重视权责发生制政府综合财务报告制度改革工作，充分认识改革的重要意义。要成立由分管领导挂帅、财政部门牵头、各职能部门参与的改革工作小组，加强组织领导，积极协调各相关部门形成工作合力。各政府部门、单位要明确任务分工和责任，抓好工作落实，确保改革顺利推进。市级财政部门要认真组织实施政府会计准则、政府财务报告编制办法和操作指南等，并指导区县财政部门做好相关改革工作；审计部门要按照规定组织做好政府财务报告审计工作。各部门、各单位要做好部门财务报告编报工作。有关部门要充分利用政府财务报告信息，按照职能分工做好相关监督考核工作。
　　(二)加强宣传培训。各级政府要做好权责发生制政府综合财务报告制度改革宣传工作，采取多种方式，广泛宣传改革内容。各级财政部门要及时向同级党委、政府汇报改革工作开展情况。要组织各部门、各单位相关工作人员认真学习《改革方案》，加大对新准则、新制度的培训力度，并将业务培训与会计继续教育培训工作有机结合，提高业务培训质量，从思想认识、业务能力、操作技能等方面提升财务人员的履职能力。
　　(三)完善规章制度。逐步细化制定权责发生制政府综合财务报告编制细则，规范财政部门、职能部门及其他相关单位的工作职责。进一步完善预算管理、资产管理、债务管理等相关财政财务管理制度，并与政府综合财务报告制度建立有机衔接。
　　(四)健全信息系统。在优化现有政府财政管理业务系统基础上，建立一体化信息系统，为政府财务报告制度改革提供技术保障。建立与各个职能部门信息系统的信息共享机制，实现政府部门间数据信息的互联互通。
　　(五)加强内部控制。建立和实施行政事业单位内部控制机制，按照规定设置财务会计管理岗位，加强政府财务报告编报内部控制，保证政府财务报告真实、完整、合规。
　　四、具体步骤和时间安排
　　(一)2015年
　　1.在市、区县继续试编权责发生制政府综合财务报告基础上，将部分乡镇政府纳入试编范围。
　　2.组织实施行政事业单位会计制度，做好政府会计基本准则和财政总预算会计制度实施准备工作，统一规范相关领域会计核算方法。
　　3.组织学习财政部发布的政府财务报告编制办法和操作指南，研究制定本市编制细则。
　　4.开展各级政府资产负债清查核实工作。
　　5.开展财政管理信息系统一体化建设。
　　(二)2016-2017年
　　1.全面开展各级政府权责发生制政府综合财务报告试编工作。
　　2.组织实施政府会计基本准则、具体准则以及应用指南，组织实施财政总预算会计制度和政府财务报告编制办法、操作指南。
　　3.研究建立政府综合财务报告分析指标体系。
　　4.研究完善政府财务报告的合并方法。
　　(三)2018-2020年
　　1.继续组织实施政府会计具体准则及应用指南。
　　2.根据试编情况修订完善本市政府财务报告编制细则。
　　3.正式开展政府财务报告编制工作。
　　4.研究推行政府成本会计。
　　5.建立健全本市政府财务报告分析应用体系。
　　6.制定本市政府财务报告审计制度和公开制度，适时公开经审计后的政府综合财务报告。
　　上海市财政局
　　2015年4月28日