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各区、县(市)人民政府，市政府有关部门、有关直属单位：
经市政府同意，现将《沈阳市促进新型工业化发展土地管理制度改革实施方案》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。
沈阳市人民政府办公厅
2013年10月11日
沈阳市促进新型工业化发展土地管理制度改革实施方案
为贯彻落实《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省促进“一区一带”科学发展土地管理制度改革实施方案的通知》(辽政办发〔2012〕73号)，加快推进沈阳新型工业化进程，探索与新型工业化发展相适应的土地利用新模式，特制定本实施方案。
一、指导思想、基本原则和主要目标
(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，贯彻落实党的十八大提出的节约集约利用资源、转变经济发展方式的要求，围绕“深化改革、推进创新、提升文明、改善民生”四项重点工作，突出“保发展、守红线、促集约、惠民生”的主线，探索构建资源保护、节约集约、布局合理、流转顺畅、惠及民生的用地新机制，突出规划的引导作用，推动沈阳新型工业化发展和老工业基地全面振兴。
(二)基本原则。促进科学发展、严守耕地红线、坚持节约集约、维护群众利益。
(三)主要目标。
1.保护耕地目标得到有效落实。确保耕地保有量、基本农田数量不减少，质量有提高，布局总体稳定。到2020年，我市耕地平均质量等别和粮食产能得到有效提升，中高产田面积比重力争达到75％以上。
2.优化土地利用结构和布局。依据有关规划，统筹区域土地利用主导方向，力争到2020年，形成功能明确、布局合理、结构优化、利用高效的土地利用新格局。
3.提高节约集约用地水平。严格控制城乡建设用地总规模， “十二五”期间，实现单位国内生产总值消耗建设用地量下降32%的目标。到2020年，区域内单位建设用地第二、三产业地均产值提高2倍左右，工业集中度达到80%以上。
4.建立统一城乡建设用地市场。推动集体经营性建设用地流转，逐步实现集体与国有土地享有平等权益。完善城乡一体的土地规划管理制度、土地产权登记制度，规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，建立区域一体化土地市场及管理考核机制。
5.土地综合整治取得明显成效。高质量完成“十二五”期间高标准基本农田建设任务。积极推进城镇低效用地再开发，集中整治“城中村”、“空心村”及城乡结合部的农村居民点。开展废弃工矿用地复垦，盘活利用空闲地、闲置地和低效用地。
二、主要内容
(一)创新耕地保护机制，全面加强耕地质量建设。
1.强化耕地保护共同责任机制。
实施内容：将土地资源管理纳入我市绩效考评体系，全面落实领导干部耕地保护考核和离任审计制度。探索建立农民耕地保护协会，加强对耕地保护的共同监管。
责任单位：市规划国土局、人力资源社会保障局、农经委、审计局、统计局。
时限要求：根据省政府对市级政府年度绩效考评中耕地保护考核有关规定，出台我市具体办法。同时，根据省指导意见，建立我市农民耕地保护协会。
2.建立耕地保护补偿机制。
实施内容：探索建立耕地保护补偿激励机制，采取多种方式，对自行投资土地整治项目的投资人给予奖励或补贴。
责任单位：市财政局、规划国土局、农经委。
时限要求：在省国土资源厅出台相关政策后，制定我市耕地保护奖励和对自行投资土地整治项目资金补贴政策；出台耕地保护基金管理办法并实施。
3.建立建设性耕地保护机制。
实施内容：大力推进高标准基本农田建设，以高标准基本农田示范县建设为重点，组织实施土地整治重大工程和示范项目建设。大力推进山、水、田、路、林、村综合整治。鼓励农民参与项目的实施监督，项目区所在地乡、村集体组织农民实施的工程量预算额度原则上不超过工程施工费的20%。
责任单位：市规划国土局、财政局、农经委、林业局、水利局、环保局。
时限要求：2013年底前，完成当年高标准基本农田建设和农村土地整理任务，实现山、水、田、路、林、村的综合整治。
4.改进耕地占补平衡机制。
实施内容：落实耕地占补平衡，逐步提高补充耕地质量，探索建立耕地占补平衡指标市场化交易制度。
责任单位：市规划国土局、财政局、农经委。
时限要求：2013年完成县级耕地质量等级成果市级汇总。2014年下半年，完成补充耕地潜力调查评价和新增耕地质量鉴定试点工作。
(二)创新差别化用地管控机制，优化用地结构和布局。
5.强化规划对区域差别化用地的引领和管控。
实施内容：依据辽宁省和沈阳市主体功能区规划，积极配合省国土资源厅等部门做好“一区一带”国土规划、土地利用与保护规划、城乡总体发展规划和产业布局等空间规划编制工作，优化国土空间开发格局，科学配置新增建设用地，加快存量用地结构调整和布局优化。
责任单位：市规划国土局、发展改革委、建委、环保局、交通局。
时限要求：2013年9月前，配合完成沈阳经济区国土规划文本编制工作。
6.建立土地规划评估和动态管理机制。
实施内容：依据辽宁省和沈阳市主体功能区规划，按照土地利用总体要求，做好我市未利用地开发利用、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦调整使用等专项规划编制工作，补充完善和深化土地利用总体规划相关内容。
责任单位：市规划国土局、发展改革委、建委、环保局、林业局。
时限要求：2013年上半年，启动市、区县(市)两级城镇低效用地再开发专项规划编制工作。2013年底前，完成市、区县(市)两级未利用地开发利用规划编制报批工作。
7.规范推进城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点。
实施内容：工矿废弃地复垦与新增建设用地挂钩，一律实行“先垦后用”。抓好苏家屯区工矿废弃地复垦利用国家试点。改进增减挂钩试点模式，鼓励具备条件地区的建新安置用地实行“先垦后用”，建立健全增减挂钩项目评估奖惩机制。
责任单位：市规划国土局、苏家屯区政府。
时限要求：2013年底前，制定我市增减挂钩土地增值收益分配办法。2014年上半年，总结苏家屯区工矿废弃地复垦利用试点工作。
8.改革水库水面、绿化带等建设项目用地审批办法。
实施内容：新建水库项目的水面用地及公路、铁路建设等项目中的绿化带用地，实行“只征不转”，不占新增建设用地计划指标。
责任单位:市规划国土局、水利局、交通局、建委、林业局。
时限要求：2013年底前，完成水库水面及绿化带用地专项调查。2014年上半年，组织新城新市镇和重点发展区域城镇“绿心、绿带”等建设“只征不转”试点，制定实施方案上报省国土资源厅。
(三)创新节约集约用地机制，转变土地利用方式。
9.完善产业用地政策。
实施内容：围绕城市功能定位、产业布局，有效地整合土地资源，拓展城市发展空间。优先保障城市基础设施、能源、交通、水利、装备制造业、新兴产业、社会事业、现代服务业、高新技术产业、汽车及零部件产业、生态环境、新城新市镇和沈阳经济区城际连接带等重点工程建设及产业园区标准化厂房用地需求。制定加快产业园区标准厂房建设意见，优化工业布局，实现工业用地集约利用，鼓励中小企业入园发展。根据项目投资规模、预期经济效益及企业经营年限，实行差别化供地政策。对于分期实施的大中型工业项目，实行整体规划、总量控制、分期供地、限期开发。建立健全工业用地退出机制，促进低效、低端产业逐步退出。
责任单位：市规划国土局、发展改革委、服务业委、建委。
时限要求：在《辽宁省鼓励类产业发展目录》和鼓励类产业发展用地政策出台后，形成我市相对完善的产业用地政策体系。
10.完善城镇低效用地再开发激励机制。
实施内容：探索建立城镇低效用地再开发利用新机制。坚持政府主导与市场化运作相结合，制定符合市场化原则的政策措施，鼓励社会资金参与城镇低效用地再开发，鼓励原土地使用权人自行改造，鼓励分散土地整体开发。探索建立统筹城乡发展的新思路，构建存量土地开发与改善民生、改善环境相衔接的体制机制。
责任单位：市规划国土局、建委、财政局。
时限要求：2013年，启动大东区汽车城低效用地再开发试点；组织全市同步开展城镇低效用地调查；制定并出台推进城镇低效用地再开发相关政策和操作办法。分阶段办理全市历史遗留用地手续，推进低效用地健康有序开展。
11.完善土地利用批后监管机制。
实施内容：完善我市批而未供、供而未用、用而未尽土地的处置办法，加大实地巡查力度，及时更新开发利用信息，加强统计分析。全面落实建设项目竣工用地验收制度。
责任单位：市规划国土局、发展改革委、建委、财政局。
时限要求：全面开展建设项目竣工用地验收，依托省国土资源厅建设用地监管平台，做好批后利用监管。2013年下半年，完善和落实批而未用土地处置的具体政策和操作规范。
12.健全用地结构调整中的利益调节机制。
实施内容：加大市场配置土地资源的力度，健全土地收益分配调节机制。合理调整建设用地的取得和保有成本，约束粗放浪费用地行为。逐步实行国家机关办公、基础设施、社会事业等用地有偿使用。严格执行划拨用地目录，对交通、能源、水利等基础设施和城市公共设施、社会事业用地中的经营性用地，以及国家机关办公用地中发生出租或改变用途的原划拨土地，先行实行有偿使用。探索设定划拨土地使用最低价款，促进划拨用地与有偿使用并轨。
责任单位：市规划国土局、发展改革委、财政局、建委。
时限要求：按照省国土资源厅要求，适时开展各项工作。
13.加大土地储备和调控力度。
实施内容：根据沈阳市经济发展用地需要，规范土地储备管理，科学确定政府土地储备规模，将存量建设用地和新增建设用地统一纳入政府土地储备范围。加强土地利用年度计划与政府土地储备计划的衔接，设立未利用地开发利用指标和工矿废弃地复垦利用专项指标，并将其作为政府土地储备计划和调控土地供应的依据。
责任单位：市规划国土局、财政局。
时限要求：2013年底前，开展市本级下一年度土地储备计划调研，将旧城区、城乡结合部等亟需改造的地块优先纳入2014年土地储备计划中。同时，规范土地储备管理，编制我市土地储备管理规范性文件。
14.完善节约集约用地评价考核机制。
实施内容：探索我市节约集约用地评价考核机制、激励约束机制、监管机制和责任机制。实行年度计划指标与节约集约用地评价结果相挂钩的激励制度。建立工业用地节约集约利用激励约束机制，探索对节约集约用地成效显著的企业实施奖励。
责任单位：市规划国土局、发展改革委、财政局、外经贸局、科技局、建委、人防办、统计局。
时限要求：按照省国土资源厅要求，适时开展各项工作。
(四)加快农村土地管理制度改革，切实维护农民权益。
15.加快农村集体土地确权登记发证。
实施内容：全面完成农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记颁证工作。细化土地权利种类，丰富和落实各项权能。探索建立以规划管控为前提、以产权交易为核心、以加强监管为手段、适应社会主义市场经济体制的农村土地权利体系。
责任单位：市规划国土局、农经委、建委、法制办、金融办。
时限要求：2014年，开展农村集体土地产权制度研究，积极配合省有关部门为土地权能保护立法提供支持。2015年前，全面完成农村宅基地和集体建设用地使用权的确权登记发证工作，发证率达到95%以上。
16.建立征地补偿和安置新机制。
实施内容：在已实施征地区片综合地价的基础上，将被征地农民社会保障费用、转岗培训费用等单独列支，纳入征地成本。积极开展留地安置、土地使用权入股、土地股份合作等多种安置模式试点，进一步完善和落实征地补偿安置争议协调裁决机制。
责任单位：市规划国土局、农经委、人力资源社会保障局、林业局、法制办。
时限要求：2013年下半年，组织现行征地安置模式和协调裁决机制后评估，开展新型征地安置模式试点。2013年底前，制定全市征地区片综合地价标准，上报省政府审批。
17.积极推进征地制度改革。
实施内容：在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民通过多种方式参与开发经营，并保障农民合法权益。
责任单位：市规划国土局、农经委、林业局、法制办。
时限要求：2013年，按照国土资源部、省国土资源厅要求，继续开展试点探索研究，及时上报试点成果。
18.创新农村宅基地管理新机制。
实施内容：制定具体管理办法，对宅基地的取得、使用、变更、退出及规划、登记、监督等进行规范。对农村宅基地申请符合土地利用总体规划、城乡规划及“一户一宅”要求，需占用农用地的，试点探索指标先使用后核销政策，宅基地申请由县级政府审批，逐级上报省国土资源厅备案。探索农村宅基地自愿有偿退出机制，切实保障农民宅基地用益物权。
责任单位：市规划国土局、农经委、财政局、建委。
时限要求：2013年底前，开展农村宅基地利用现状专项调查并形成调查报告；研究制定农村宅基地审批办法，组织开展农村宅基地自愿退出机制试点工作。2014年上半年，结合省国土资源厅出台的农村宅基地管理办法，制定我市具体实施办法和切实保障农民宅基地合法权益有关规定。
三、保障措施
(一)高度重视，精心组织。市政府成立由分管市领导任组长，规划国土、发展改革、财政等部门分管领导为成员的市促进新型工业化发展土地管理制度改革领导小组，负责我市土地管理制度改革的组织和领导工作；领导小组下设办公室，设在市规划国土局。各地区、各有关部门要按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的要求，加强创新试点工作的组织领导，也要成立相应的领导机构。
(二)科学谋划，有序推进。各地区、各有关部门要坚持“全面探索、局部试点、封闭运行、风险可控”的原则，以2013至2016年和2017至2020年两个时段，分阶段制定改革创新行动计划和年度工作计划。市政府将把土地管理制度改革纳入年度责任考核目标，将土地管理制度改革推进考评结果与土地利用年度计划指标分配、土地整治项目资金安排和评优评奖相挂钩。
(三)典型引路，稳步实施。选择条件成熟地区先行试点，率先突破。加强土地管理制度改革创新的整体设计。正确处理改革创新与依法行政的关系，对突破现行政策规定的重大改革事项，须经国家或省批准后方可实施；正确处理发展与稳定的关系，保证改革的正确方向和社会稳定。
(四)完善制度，加强监管。各地区要尽快出台具体工作方案，按程序报市政府审批后实施；研究完善推动土地管理制度改革创新的地方法规规章和政策体系；统筹推进配套改革措施，确保形成改革合力。各地区要实行改革创新定期评估制度，每半年对实施情况组织自评，并将评估结果报市政府。
(五)强化宣传，营造氛围。充分发挥舆论监督作用，以加快统筹城乡和区域发展、改善民生、维护稳定为主旋律，加强对改革创新试点工作的宣传。广泛调动全社会的积极性和主动性，形成有利于推进创新试点的和谐社会环境和舆论氛围，确保改革工作健康持续开展。
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