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　　省财政厅《山东省县级现代预算管理制度改革试点方案》已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
　　山东省人民政府办公厅
　　2014年11月27日
　　山东省县级现代预算管理制度改革试点方案
　　省财政厅
　　根据《中共山东省委山东省人民政府关于深化财税体制改革的意见》(鲁发[2014]18号)和《山东省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》(鲁政发[2014]20号)精神，经省政府同意，决定在20个省财政直接管理县(市，以下简称省直管县)开展县级现代预算管理制度改革试点。为做好试点工作，制定本方案。
　　一、总体要求
　　(一)指导思想。
　　全面贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于深化财税体制改革的战略部署，紧紧围绕建立现代财政制度总目标，以预算管理制度改革为重点，引导和鼓励省直管县先行先试、攻坚克难、开拓创新、率先突破，利用3年左右的时间构建起全面规范、公开透明的预算管理制度，全面提升县级财政管理水平，为推进全省县级预算管理制度改革提供示范借鉴，为建立全省现代财政制度奠定基础。
　　(二)基本原则。
　　1.依法合规，透明高效。全面贯彻新修订的《预算法》，健全完善预算管理制度，提升预算管理规范化水平，努力实现预算管理各环节程序合法、科学规范、公开透明、运行高效。
　　2.高点定位，开拓创新。按照财税体制改革的总体部署，坚持高起点谋划、高标准推进，从2015年预算编制入手，转变理财观念，创新管理机制，整体推进预算管理制度改革。
　　3.因地制宜，力求实效。立足基层实际，坚持问题导向，着力破解预算管理中的突出矛盾与问题，加快建立与县域科学发展、基层治理能力现代化相适应的现代预算管理制度。
　　4.配套联动，协同推进。坚持省市县联动，强化激励约束，有效调动各方面改革发展的积极性，凝聚共识、形成合力，确保县级改革试点顺利推进。
　　二、试点范围
　　商河县、高青县、莱阳市、安丘市、金乡县、泗水县、郯城县、平邑县、宁阳县、莘县、冠县、曹县、鄄城县、夏津县、庆云县、惠民县、阳信县、利津县、荣成市、莒县等20个省直管县，全部纳入改革试点范围。各市也要选择部分县(市、区)开展试点。
　　三、主要任务
　　(一)推进预决算公开。试点县要在预决算公开方面走在全省前列。除涉密信息外，经县级人大或其常委会批准的政府预决算、预算调整以及预算执行情况的报告及报表，要在批准之日起20日内向社会全面公开。经财政部门批复的部门预决算，要在批复之日起20日内向社会公开。包括项目支出在内的所有财政资金安排的“三公”经费预决算都要详细公开。2015年县级政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算公开到具体项目，部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开县级政府预决算和部门预决算，明细反映政府支出的经济性质和具体用途。采取多种形式，公开乡镇政府预决算和“三公”经费预决算。积极推进民生政策公开，提高县乡财政便民服务水平。
　　(二)完善政府预算体系。将政府收支全部纳入预算管理，健全政府全口径预算体系。进一步加大地方一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算、财政专户管理资金的统筹力度，增强政府财力综合运筹能力。结合税费改革和法规修订，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，允许试点县统筹安排使用。建立将地方教育附加、水利建设基金、从土地收益中计提的水利和教育资金、彩票公益金、残疾人就业保障金、育林基金等政府性基金预算中统筹使用部分列入地方一般公共预算的机制。有条件的试点县要建立国有资本经营预算制度，加大国有资本收益收缴力度，逐步将国有资本收益按一定比例上缴地方一般公共预算。结合深化机关事业单位职工养老保险改革，完善社会保险基金预算管理制度。从2015年起，试点县要将全口径政府预算提交县级人大审议。
　　(三)健全预算标准体系。完善县级预算单位基本支出定员定额和实物定额管理，推进项目支出定额标准体系建设，逐步建立健全资产配置标准体系，发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。加强党政机关经费管理，规范公务支出，理顺列支渠道，杜绝“人员挤公用、公用挤专项”等现象。2014年年底前试点县要全面出台公务接待、因公出国(境)及会议、培训、差旅费等具体制度办法。健全完善预算编制基础信息统计制度，研究建立预算编制基础人员信息与公安、人力资源社会保障、民政、教育等部门统计信息的共享比对机制。加强资产管理，健全人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。
　　(四)深化预算编制改革。全面推进部门综合预算管理，部门各项收入全部纳入预算，所有支出通过部门综合预算统筹安排。延长预算编制周期，县级部门预算编制启动时间原则上要提前到每年8月份左右，及早论证细化项目预算，减少代编预算规模，切实提高年初预算到位率。编全、编准、编实部门收入预算，合理核定非税收入执收成本。适应预算公开要求，支出预算要细化到功能分类项级科目和经济分类款级科目。县级政府应当将上级提前下达的转移支付数全部编入本级预算。建立预算决策征询机制，选择部分重点民生项目，充分听取人大代表、政协委员、基层群众和社会各界意见，提高预算编制公众参与度、满意度。
　　(五)改进年度预算控制方式。地方一般公共预算审核的重点由收入预算、平衡状态向支出预算和政策拓展。在向县级人大报告预算时，要重点报告支出政策内容。规范超收收入使用管理，加快设立预算稳定调节基金。建立跨年度预算平衡机制，地方一般公共预算如出现超收，只能用于消化暂付款、化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省直管县可通过向省政府申请临时救助方式实现平衡，并在下一年度预算中归还。2015年选择部分试点县试编3年滚动财政规划，对规划期内重大基本建设项目以及农林水利、教育、社会保障、医疗卫生等民生支出政策，研究制定政策目标、运行机制、评价办法和资金保障措施，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。
　　(六)强化预算刚性约束。坚持预算法定原则，经县级人大批准的预算，必须严格执行，非经法定程序不得调整，预算未安排的事项一律不得支出。年度执行中县级政府一般不制定新的增减收入或增加支出政策，从严控制预算调整事项。严格预算调整程序，除法定情形外，预算执行中增加或减少预算总支出，必须编制预算调整方案(草案)，报县级人大常委会审查批准，并报省、市级财政部门备案。县级政府接受上级增加的专项转移支付资金，应当及时向本级人大报告。县级各部门、单位的预算支出应当按照预算科目执行，严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间预算资金的调剂，确需调剂使用的，必须报经县级财政部门批准。深化乡镇预算改革，加强预算编制和执行管理，从严规范乡镇政府行为，减少收支随意性。
　　(七)依法加强收入征管。坚持依法征税、应收尽收，全面落实国家各项结构性减税政策，严禁违规或变相多征、预征税款或减免、缓征应征税款。完善税源控管机制，推进科技治税、综合治税，充分利用全省涉税信息管理平台，加强税收信用评价体系建设，健全协税护税体系，严厉打击抗税、骗税及逃避缴纳税款等违法行为。严格非税收入征管，强化预算管理，健全征缴制度和监督体系，严禁隐匿、滞留应缴库的非税收入，严禁通过违规调库等手段虚增收入。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金项目，坚决制止乱收费、乱罚款、乱摊派行为。
　　(八)深化支出管理改革。根据中央和省统一部署，清理规范重点支出同财政收支增幅、支出规模或生产总值等挂钩事项，一般不再采取挂钩方式，凡是市、县级政府自行制定的重点支出挂钩事项一律取消。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。优化支出结构，加大公共服务投入，优先保障基础教育、就业服务和社会保障、医疗卫生、公共文化、生态环保、公共安全、基本住房保障等支出需要。清理整合专项转移支付，压减取消竞争性领域专项，着力加大涉农、涉水、涉地以及教育、企业资金清理整合力度，切实解决专项资金使用效益不高、制约基层积极性等问题。规范专项资金管理，严禁擅自变更专项资金用途，2014年试点县要全面建立专项资金信用负面清单制度。完善县级转移支付制度，增强乡镇财政保障能力，全面落实乡镇机关事业单位人员津补贴等民生政策，逐步提高村级经费保障水平。
　　(九)推进政府采购和政府购买服务改革。严格执行“管采分离”的政府采购管理体制，依法强化财政部门监管职能。县直部门、单位要根据存量资产状况，加大前期论证和评审，按规定据实编制政府采购预算，做到应编尽编。对适合采用县级统一采购的，要积极推行批量集中采购，降低采购成本。提高政府采购预算执行效率，年初批复的政府采购预算应在当年11月底前执行并签订采购合同。研究建立县级“公物仓”制度，对县直部门、单位闲置、待处置、超标准配置、储备及罚没等具备使用价值的资产，要实行统一管理、调配、使用。积极推行政府购买服务，2015年试点县要结合部门预算全面编制政府购买服务计划，对适合市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务事项，因地制宜开展政府购买服务试点。
　　(十)推进国库管理制度改革。深化国库集中支付改革，2015年年底前要把试点县预算单位所有财政资金都纳入国库集中支付范围，力争2016年覆盖到试点县地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和全部乡镇。有条件的试点县开展国库集中支付电子化管理改革试点。健全国库单一账户体系，严格控制向部门、单位实拨资金，力争2015年年底前全面清理取消行政单位实有资金基本账户。严格预算单位银行账户管理，严禁违规向财政专户和部门、单位实有资金账户划拨资金。清理规范县级和乡镇财政专户，不得新设专项支出财政专户，现有专户除按国家规定予以保留的外，其余专户2016年年底前逐步取消。严禁违规对外借垫款，全面清理历年财政暂付款，力争在2014年大幅压减的基础上，2015年再压减20%以上，暂存款规模和财政专户余额也要大幅压减。
　　(十一)加强结余结转资金管理。健全结余结转资金定期清理机制。自2014年起，试点县结余结转资金占财政支出的比重要控制在9%之内，目前比重低于9%的要只减不增。县级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出，连续2年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中地方一般公共预算结余资金补充预算稳定调节基金，政府性基金预算结余资金可统筹用于经济社会发展急需的建设项目。县直部门、单位连续结转2年以上的财政性项目资金，一律收回县级财政统筹安排。建立预算编制与结余结转资金管理相结合的机制，对结转资金较多的项目，相应减少下一年度财政拨款预算；对结转资金常年居高不下的部门，相应压缩下一年度财政拨款预算。
　　(十二)全面推进预算绩效管理。制定完善县级预算绩效管理办法，建立覆盖县级全部预算单位和所有财政资金的绩效管理制度，努力实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程绩效管理。按照“分类指导、重点推进”的原则，对县级200万元以上的项目实行绩效目标管理和绩效评价，逐步向部门整体支出和政策、制度、管理等方面拓展，2015年建立起较为完备的县级项目支出和预算单位支出绩效评价体系。强化绩效评价结果应用，加大预算资金绩效评价奖惩力度，建立评价结果与预算安排挂钩制度，并将评价结果作为实施行政问责的重要依据。探索建立绩效目标、绩效评价公开机制，自觉接受社会监督。
　　除以上改革事项外，在清理规范税收优惠政策、规范地方政府性债务管理、建立权责发生制政府综合财务报告制度等预算管理制度改革方面，试点县要按照中央和省统一规定执行。
　　四、组织实施和政策保障
　　(一)加强组织领导。预算改革试点涉及面广、政策性强，利益调整大，任务艰巨。试点县政府要从大局出发，进一步提高认识，增强改革创新意识，加强组织协调，明确目标任务，健全工作机制，结合本地实际，抓紧制定具体实施方案，尽快启动试点工作。省直各有关部门要加强工作指导，及时协调解决试点工作中遇到的困难和问题，调动县乡改革发展的积极性，支持试点县加快推进预算管理改革，确保试点工作顺利实施。各省直管县试点方案应于2014年12月15日前报省财政厅和市财政局备案。
　　(二)加大政策扶持。试点后，省级将进一步完善转移支付政策，加大对试点县的补助力度，不断提高省直管县财政保障能力。除国务院、省政府有明确规定的项目外，取消试点县上级部门专项资金配套政策。从2014年起，省财政厅将进一步提高提前下达试点县转移支付比例，积极推进按因素法切块下达各类专项资金，增强试点县理财自主权。今后全省性的重大财税改革，优先在省直管县进行试点。
　　(三)严肃财经纪律。严格遵守《预算法》等财经法规，依法行使行政决策权和财政管理权，健全预算监督机制，自觉接受人大监督、审计监督和社会监督。规范理财行为，严格按照法定程序和要求编报预决算，按规定用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。试点县要对本地区部门、单位和乡镇财经纪律执行情况进行全面检查，对检查发现的违规违纪问题，加大问责力度，依法严肃处理。
　　(四)加强督导考核。试点县要从2015年预算编制入手，加快改革步伐，完善预算管理机制，确保预算管理制度改革2015年取得决定性进展、2016年全面完成各项改革试点任务。省财政厅将加大督导力度，定期调度试点进展情况，及时总结推广先进典型和经验做法。从2014年起，省级将试点县预算改革工作纳入市县财政绩效管理综合考核体系，作为年度考核的重要内容。对推进改革力度较大、成效较为明显的试点县，省级将按有关规定给予适当绩效奖励。