为了进一步提高审计执法质量，深入推进依法审计，全面贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，营造良好的审计执法环境，根据市政府《关于全面推行行政指导工作的实施意见》，结合我局工作实际，现就开展我局行政指导工作的有关事项制定以下实施方案：
　　一、指导思想
　　以科学发展观为指导，坚持“杭州发展、审计有责”、科学审计、为民审计理念，通过推行行政指导工作，积极适应新形势对审计行政指导工作的要求，加快创新转型，着力提升价值，全力推进审计事业科学发展，为我市经济和社会发展创造良好的法治环境，为打造东方品质之城、建设幸福和谐杭州作出审计系统应有的贡献。
　　二、基本原则
　　1.合法性和合理性原则。审计机关应当在法定职责与职能范围内实施行政指导，所实施的指导行为不应违背法律精神、原则和规 定或者国家相关政策。同时，审计机关要考虑到被审计对象的主观因素和客观因素，综合考虑经济效益与社会效益，尽量避免给被审计对象带来不必要的负担。
　　2.必要性和正当性原则。审计机关在实施行政管理职能的时候，应当优先选择采取柔性管理方式，运用行政指导，实现行政管理目的。在客观依据不存在时，审计机关不能为规避行为的法律责任而实施行政指导。审计机关通过说理过程向被审计对象展示行政指导的正当性，期望被审计对象尽可能接受行政指导，从而最大限度地保障行政相对人对行政指导的主动配合。
　　3.公平性和公开性原则。审计机关和被审计对象可以通过平等协商、双向互动方式，交换行政管理意见，改进行政管理方式，提高行政管理的科学性、合理性和有效性。在相关条件基本相同的情况下，对不同被审计对象应当实施相同或者类似的行政指导。审计机关实施行政指导，除依法应当保密的以外，应当公开进行。
　　4.自愿性和灵活性原则。审计机关不得强制或者变相强制被审计对象接受行政指导，不得因被审计对象拒绝接受行政指导而对其采取不利措施。审计机关应当灵活实施行政指导，根据具体情况选择相应的形式。
　　三、工作目标
　　通过摸索和实践，将行政指导工作融入审计执法工作中，使指导性执法成为审计监督的有效手段，从而深化依法审计，更好的全面履行审计监督职责，加快杭州审计的转型步伐，服务杭州经济社会发展。
　　四、实施范围和具体要求
　　杭州市审计局的行政指导工作按照《杭州市审计局主要职责内设机构和人员编制规定》(杭政办函〔2011〕360号)的范围实施。
　　根据市政府要求，建立健全行政指导岗位责任制度，将行政指导职权分解到具体执法部门和执法岗位，并确定各执法部门和执法岗位的具体执法责任。
　　五、主要内容
　　审计机关开展行政指导工作，要在法律法规的框架下，在审计职责范围内，在实施具体行政指导时，可以采用审前公告、行政辅导、行政规劝、审计建议、审计回访、审计结果公告等形式，对具体行为实施不同的行政指导。除以上行政指导方式外，在符合实施行政指导基本原则要求的前提下，各级审计机关可以积极探索更多的行政指导实施方式，还可以将多种形式的行政指导加以组合，对特定行政相对人或者特定行为、特定对象进行综合指导，加强指导的针对性和有效性。
　　六、方法步骤
　　(一)制定方案，落实职责。根据审计机关职责，研究制定本部门推行行政指导工作的具体实施方案，明确工作目标、要求、方法、步骤，健全相应的行政指导工作制度和机制。成立以一把手为组长的推行工作领导小组，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，法制工作机构牵头，各职能部门共同配合的工作格局，保障推进工作的顺利实施。
　　(二)学习培训，宣传发动。组织全体审计人员，开展行政指导的学习培训工作，准确把握行政指导的内涵和精神实质，深刻理解推行行政指导的重要意义，熟练掌握行政指导的方式方法，切实有效地运用行政指导。
　　(三)稳步推进，总结提高。行政指导是一种新型的管理方式，各部门可根据自身实际情况先行试点，再逐步推开。行政指导工作正常开展后，局机关要对推进行政指导工作进展情况、主要成效和经验进行总结，收集编写行政指导典型案例，供学习借鉴。对缺乏科学性或行政指导效果不明显的，适时进行调整或者取消。
　　附件1：杭州市审计局行政指导工作规范
　　附件2：杭州市审计局行政指导文书格式
　　二○一二年十一月七日
　　杭州市审计局行政指导工作规范
　　第一章 总则
　　第一条 为规范全市审计机关的行政指导行为，保障在实施行政指导中正确履行职责，促进行政指导活动制度化、科学化，完善审计监督方式，提高行政效率，保护审计对象的合法权益，依照依法行政要求，结合我局审计工作实际，制定本规范。
　　第二条 全市审计机关实施行政指导，依照本规范执行。法律、法规、规章和行政规定另有规定的，按照有关规定执行。
　　第三条 本规范所称行政指导，是指审计机关在其职能、职责或者管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或者政策，适时灵活地采取指导、建议、帮助、发布信息等非强制性方法，引导审计对象作出或不作出某种行为，以有效实现审计监督的一种行政行为。
　　第四条 审计机关应当依法实施行政指导，应当涵盖本机关行政管理的各项职能，不得超越其法定权限和管辖范围。
　　审计机关在不与法律精神、原则、规则或者政策以及法理相冲突的情况下，可以根据审计目的和对象，自行决定指导方式、形式和内容，但不得滥施行政指导行为。
　　第五条 审计机关实施行政指导应当坚持合理原则，采取的方案、方式应与行政指导的目的具有必要的和合理的联系。在各种可能采取的方案中，选择最符合成本效益原则的方案；在各种可能采取的方式中，选择既能有效实现行政指导的目的，又可避免损害审计对象的方式。
　　第六条 审计机关实施行政指导应当坚持必要性原则，在实施审计监督职能的时候，应当优先选择采取柔性管理方式，运用行政指导，实现行政管理目的。如果实施行政指导的客观依据不存在，审计机关不能为规避行为的法律责任而实施行政指导。
　　第七条 审计机关实施行政指导应当坚持公开原则，保障公民、法人和其他组织的知情权。行政指导信息除依法应当保密的以外必须公开。
　　第八条 审计机关应为审计对象提供平等接受行政指导的机会。
　　审计机关实施行政指导，应当平等对待审计对象，不得因审计对象的非法定因素或者其他不相关因素而予以歧视。没有正当理由，不得差别对待。
　　第九条 审计机关实施行政指导应当坚持自愿原则，审计对象拒绝接受行政指导的，审计机关不得对其采取或者变相采取强制措施以及其他不利于审计对象的行政处理行为。
　　第十条 实施行政指导应当遵循注重社会效果、信赖保护、成本效益优化等原则。
　　第十一条 审计机关应当依法积极主动履行职责，尽可能减少不必要的环节，提高行政指导效率，降低行政指导成本，为审计对象提供方便、快捷的行政指导服务。
　　第十二条 审计对象认为行政机关实施的行政指导行为侵犯其合法权益，有权提出异议，依法申请行政复议、提起行政诉讼、请求行政赔偿或者申请行政补偿。
　　第十三条 审计机关实施行政指导和对行政指导项目进行评估，不得收取任何费用或者增加审计对象义务。
　　第十四条 审计机关在实施行政指导过程中，发现审计对象有违法行为的，应责令其改正或者限期改正，依法应给予行政处罚的应当实施处罚，不得以实施行政指导代替行政处罚。
　　行政指导不得含有行政处罚、行政强制内容，也不得对审计对象变相实施行政处罚。
　　第十五条 审计机关的法制机构负责行政指导的组织协调、日常指导、统计汇总等工作，业务部门根据自身职能负责组织实施并指导本系统下级审计机关开展行政指导工作，监察机构负责对行政指导工作效果的回访评价，会同法制机构和业务部门对行政指导工作进行监督检查与考核。
　　第二章 行政指导的适用范围和方式
　　第十六条 行政指导主要适用于以下情形：
　　(一)为实现行政管理目的，引导和鼓励审计对象作出某种行为的；
　　(二)为审计对象提供涉及本机关管理信息、职责等方面的帮助的；
　　(三)需要积极预防和抑制审计对象可能妨害城市管理秩序的行为，以维护社会公共利益；
　　(四)其他需要本机关在职能范围内采取行政指导的情形。
　　第十七条 行政指导可以通过下列方式进行：
　　(一)对审计对象提出建议、公示；
　　(二)对审计对象提供辅导、协助、指导；
　　(三)对审计对象给予一定的物质奖励或者精神鼓励；
　　(四)对审计对象提供服务咨询活动；
　　(五)不违背法律、法规、规章和行政规定的其他指导方式。
　　第十八条 实施行政指导应当采取适当的形式：
　　(一)审前公告。指审计机关对审计对象实施审计前，进行预先告知、提醒。
　　(二)行政辅指导。指审计机关为内部审计机构开展内部审计工作提供指导和帮助。
　　(三)行政引导。指审计机关在审计实施过程中，对审计对象进行法律宣传、教育、解释、说服，促使其纠正违法行为或者不进行违法行为，防止其再次实施同样的行为。
　　(四)行政规劝。指审计机关在实施审计过程中对审计对象易发生或者可能发生的违法行为进行劝告、预警。
　　(五)审计建议。指审计机关在依法处理违法行为的同时，可在审计报告中提出审计建议，也可向审计对象或者其上级主管部门发出《行政建议书》，提出与本机关履行审计监督职责相关的建议和意见，促使其合法规范从事经济社会活动，或者将违法事实、处理结果等情况抄告其上级主管部门和有关行政管理部门。
　　(六)审计回访。指审计机关对被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改的情况进行回访。
　　(七)审计结果公告。指行政机关就对违法行为严重影响城市环境秩序、行政相对人反复违反法律法规的同类行为，且拒不配合调查、拒不接受处罚或者拒不改正违法行为的，行政机关可以通过新闻媒体等向社会和相关行政管理部门披露。
　　(八)不违背法律、法规、规章和行政规定的其他指导形式。
　　第三章 行政指导的适用程序
　　第十九条 审计机关可依职权主动实施行政指导，也可以审计对象申请实施行政指导。依审计对象申请实施行政指导，必须经审计机关负责人批准。对依申请的行政指导，审计对象有权撤回或者变更申请。
　　第二十条 行政机关经调查研究，认为需要主动实施行政指导的，应告审计对象有关行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者等事项。
　　第二十一条 审计机关对审计对象提出的行政指导申请，应当在5个工作日内根据下列情况分别作出处理：
　　(一)申请事项属于本审计机关职权和管辖范围的，予以受理，并通知申请人；
　　(二)申请事项不属于本审计机关职权和管辖范围的，不予受理，并告知申请人；
　　(三)其他不适合审计机关实施行政指导的申请事项，拒绝其申请，并告知理由。
　　第二十二条 行政指导可以采取书面形式，也可以采用口头形式或者电子数据等其他合理的形式。
　　采取书面等其他形式的，应当制作《有关事项审批表》和相应的行政指导文书。一般的行政指导由承办机构负责人审批；具有重大影响的行政指导或者承办机构负责人认为需要提交审批的，由审计机关负责人决定。行政指导文书必须加盖作出行政指导的承办机关的印章。
　　采用口头形式的，执法人员应当及时将要求作出行政指导的内容予以书面记录。
　　第二十三条 审计对象要求提供与具体行政指导行为有关的背景资料，或者要求公开行政指导的内容，应满足其要求。
　　审计机关提供有关背景资料和公开行政指导内容时，不得泄漏国家秘密、商业秘密或者个人隐私。
　　第二十四条 审计机关实施行政指导前，应当与有关行政相对人进行商谈、协商或者其他方式的交流。对于需要审计对象事先作出相应准备的行政指导，应当提前告审计对象，并给予审计对象必要的准备时间。
　　第二十五条 审计机关实施行政指导，应当征得审计对象同意并在其协助下进行。实施过程中，审计对象有权了解实情、陈述理由、提出意见，审计机关对此应作记载并在5个工作日内予以答复。
　　第二十六条 审计对象接受行政指导的，行政机关应当进行调查了解，掌握情况，必要时可会同审计对象进行调研，提出实施方案。
　　第二十七条 审计对象接受行政指导意见的，审计机关应当帮助审计对象实施，提高行政指导的质量。
　　第二十八条 在实施行政指导过程中，审计对象如明确表示不服从行政指导的，审计机关应当终止行政指导程序，不得强行要求或者迫使审计对象服从。
　　第二十九条 审计机关实施重大的行政指导项目的，应当填写《立项审批表》，并附行政指导工作方案，工作方案应载明指导对象、内容、条件、手段、步骤、注意事项等。属抽象行政指导的，需同时附上行政指导文件草案和实施方案等相关资料。
　　第三十条 有下列情形之一的，属重大的行政指导行为：
　　(一)对不特定审计对象在媒体或者相关公共场所进行公布、公示的行政指导行为；
　　(二)对不特定审计对象实施的抽象行政指导行为；
　　(三)对审计对象有可能产生较大影响的其他行政指导行为。
　　第三十一条 审计机关法制机构负责审查重大行政指导项目立项申请，在接到业务机构的立项申请材料后，应当予以登记，认为符合立项条件的，提出同意立项意见，报行政机关负责人批准；认为不符合立项条件的，告知业务机构，并说明理由。
　　业务机构与法制机构就有关问题不能达成一致意见的，提交行政机关负责人或者行政机关负责人办公会议讨论决定。
　　第三十二条 在紧急、特殊情况下需要实施影响重大的行政指导行为的，可以由行政机关负责人或者行政机关负责人办公会议讨论决定后直接实施。
　　第三十三条 实施行政指导应当建立影响重大的行政指导行为的评估制度，本级或者请示上级审计机关负责对目标实现情况以及行政指导的质量和效果等进行评估。
　　第三十四条 行政指导文书应当依法送达审计对象。
　　第三十五条 实施针对不特定的审计对象所作出的抽象行政指导项目的，审计机关应当通过适当方式向社会或者一定范围的审计对象发布行政指导文件，任何公民、法人或者其他组织均可依法查阅和复制。
　　第三十六条 审计机关应当建立行政指导登记制度，全面客观地记录、汇总实施情况。
　　行政指导登记薄应当载明行政指导具体实施的对象、内容、结果和成效等情况，并做好统计、上报工作。
　　第三十七条 各级审计机关要积极运用电子政务，建立行政指导台账，做好统计分析、归集和使用行政指导信息，实现信息共享，提高行政指导的工作效率。
　　第三十八条 行政指导文书、相关批准文件及记录文书、证据、材料等，应当归入审计项目案卷
　　非审计项目实施中进行的，应当在行政指导完成之日起20个工作日内归入相关档案。行政指导文书可以印制，也可使用电子文档。归档的资料主要有：
　　(一)目录封面；
　　(二)行政指导申请表；
　　(三)行政指导受理通知书；
　　(四)行政指导立项审批表；
　　(五)审前公告书、行政建议书、审计结果公告书，或者其他专项行政指导意见书；
　　(六)行政指导项目有关事项审批表；
　　(七)行政指导项目效果评估报告；
　　(八)其他有关材料。
　　第四章 行政指导的监督
　　第三十九条 行政指导监督应当遵循合法、客观、公正、效率的原则，坚持层级监督与自我监督相结合、主动监督与受理投诉相结合、纠错与改进相结合、监督与促进相结合，确保依法行政。
　　第四十条 审计机关法制机构是行政指导监督的工作机构，负责对本级和下级审计机关的行政指导行为组织实施专门监督。
　　监察及相关业务机构应当相互配合，共同做好对行政指导的监督检查工作。
　　第四十一条 审计机关应当建立行政指导监督制度，及时纠正行政指导实施过程中的违法和不当行为。
　　行政指导监督检查主要包括下列内容：
　　(一)实施行政指导行为是否超越法定职权；
　　(二)实施行政指导行为是否符合规定程序和要求；
　　(三)实施行政指导行为是否有事实依据、法律依据或者政策依据；
　　(四)实施行政指导行为是否采取或者变相采取强制措施以及其他不利于审计对象的行政处理行为；
　　(五)是否以实施行政指导代替依法应予作出的行政处理行为；
　　(六)实施行政指导行为是否非法收费、是否非法牟利；
　　(七)实施行政指导行为需要监督检查的其他内容。
　　第四十二条 行政指导监督主要采取以下方式进行：
　　(一)定期或者不定期进行抽查；
　　(二)纳入综合性执法检查中进行抽查；
　　(三)对报送备案的重大行政指导项目进行审查；
　　(四)对重大行政指导项目进行审议或者评估；
　　(五)对依法提起行政复议或者请求行政赔偿的行政指导行为进行审理；
　　(六)审计机关决定采取的其他监督方式。
　　第四十三条 各级审计机关应当将行政指导纳入行政执法责任制，其实施情况必须纳入依法行政考核。
　　第四十四条 审计机关工作人员在行政指导过程中，因故意或者重大过失造成审计对象经济损失的或者有对社会公众产生较大负面影响等行为的，依照《杭州市行政执法责任制规定》追究相关单位及人员责任。
　　第四十五条 审计机关工作人员违法实施行政指导、具有故意或者重大过错的行为，依法给予相应的行政处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。
　　第五章 附则
　　第四十六条 本规范由杭州市审计局法规处负责解释。本规范自2013年1月1日起施行。
　　附件：审计机关行政指导相关文书参考格式