各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：
　　为认真贯彻落实新预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)精神，按照《中共青海省委青海省人民政府关于印发〈青海省深化财税体制改革总体方案〉的通知》(青发[2015]6号)要求，现就深化我省预算管理制度改革提出以下实施意见：
　　一、准确把握深化预算管理制度改革的总体要求
　　建立与实现现代化相适应的现代财政制度，对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要的意义。近年来，在党中央、国务院和省委的正确领导下，我省财政制度改革取得显著成效，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系，作为公共财政制度基础的预算管理制度也不断完善，为促进全省经济社会持续健康发展发挥了重要作用。
　　当前，我省已进入同步全面建成小康社会的关键阶段。随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，主要表现在：预算体系不够完整，预算编制不够科学，预算信息公开范围还需拓展，预算约束力不强，部分专项支出刚性固化，资金使用绩效不高，财经纪律有待加强等，财政可持续发展面临严峻挑战，深化预算管理制度改革迫在眉睫。
　　按照新预算法及中央和省委全面深化财税体制改革的总体要求，我省深化预算管理制度改革必须全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕建立现代财政制度的总目标，改进预算管理制度，创新预算管理方式，健全预算管理体系，优化预算收支结构，提升预算管理绩效，强化预算约束，防范财政风险，加快构建全面规范、公开透明的现代预算管理制度，进一步规范政府行为，提高资金效益，为推进政府治理体系和治理能力现代化提供预算制度保障。
　　二、全面推进深化预算管理制度改革工作
　　(一)深化预算编制改革，健全全口径预算管理机制。
　　1.完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，全省县级以上政府全面建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，并将所有收入和支出全部纳入预算管理。
　　2.加大预算统筹力度。建立健全政府性基金预算与一般公共预算统筹安排使用机制。加大将彩票公益金等政府性基金纳入一般公共预算统筹使用力度。将地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金等政府性基金转列一般公共预算。对继续纳入政府性基金预算管理的支出项目，一般公共预算可不再安排或减少安排，避免交叉重复。
　　完善国有资本经营预算制度，逐步提高国有资本经营收益上缴比例，从2015年起，每年提高3个百分点，到2020年达到30%.加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。国有资本经营预算支出除调入一般公共预算和补充社保基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面，一般公共预算安排用于这方面的资金逐步退出。
　　加强社会保险基金预算管理，细化编制内容，规范编制程序，健全和完善社会保险基金预算调整机制。在确保社会保险基金正常运行和各项待遇支出的同时，促进保值增值。遵循精算平衡的原则，加强社会保险基金收支运行分析，并做出中长期预测，逐步夯实可持续运行基础。
　　3.健全预算标准体系。建立健全科学完备、动态管理的预算支出定额标准体系和资产配置标准，进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行实物定额和服务标准，完善机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准，严格执行公务接待、国内差旅、因公出国(境)、会议、培训等经费管理办法和开支标准。规范机关事业单位收入分配秩序，严格按政策落实公务人员薪酬、福利和社保费用支出。完善财政供养人员基础信息，实行财政供养人员实名制管理，严禁超编配备人员。加强人员编制管理和资产管理，健全人员编制、财务管理、资产管理与预算管理相结合的机制。
　　4.改进规范预算编制。深化综合预算编制改革，将部门所有收支全部纳入部门预算，切实做到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”.上级政府提前下达的各类转移支付资金要全部编入本级预算，提高预算编制完整性。编实、编细、编准支出预算，将部门支出预算全部细化到经济分类款级科目，增强预算编制的科学性和有效性。推进零基预算改革，改变基数加增长的预算编制方式。推进项目预算滚动编制，加强项目前期评审论证，将专项支出细化到具体项目，减少代编预算规模。2016年省级预算内基本建设、产业转型升级、农业、教育、科技等重点专项资金年初预算到位率要达到70%.
　　(二)推进预决算公开，建立透明预算制度。
　　5.扩大公开范围。除涉密信息外，全省县级以上政府要全面公开经本级人大或其常委会批准的政府预决算报告及报表，并对本级政府财政转移支付安排、执行等重要事项作出说明。所有使用财政资金的部门和单位均应公开部门预决算及“三公”经费预决算，并逐步公开部门支出绩效情况。
　　6.细化公开内容。政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开；部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出。部门、单位要对机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明，详细公开包括项目支出在内的所有财政资金安排的“三公”经费预决算，细化说明因公出国(境)团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额等内容。按经济分类公开政府预决算和部门预决算，明细反映政府支出的经济性质和具体用途。
　　7.推进专项资金信息与民生政策公开。按照“谁主管、谁负责、谁公开”的原则，从2015年起，预算部门要及时公开专项资金申报评审、分配使用、绩效评价、监督管理等信息。加大对重大公益性项目、生态保护、扶持企业发展等重点专项支出安排使用情况的公开力度。全面推进民生政策公开，继续加大对扶贫、社保、教育、卫生、支农等民生支出的公开力度，接受社会监督。积极推进各级地方政府债务情况、财税政策和规章制度等信息公开。对公开过程中社会关切的问题，要及时回应、规范整改、完善制度。
　　(三)改进预算管理与控制，建立跨年度预算平衡机制。
　　8.改进年度预算审核与控制方式。一般公共预算审核的重点由收入预算、平衡状态向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，要编制预算调整方案(草案)，报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测、合理安排。省级地方一般公共预算因宏观调控政策需要可编列赤字，在国务院批准的限额内，通过发行地方政府债券予以弥补。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。
　　9.建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算年度执行中如出现超收和盘活整合的财力性结余资金，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。若采取上述措施后仍不能实现平衡，省政府报省人大或其常委会批准后可增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市(州)县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，在下一年度预算中归还，在未还清临时救助资金之前，原则上不得新增年度收支缺口。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。
　　10.实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。
　　11.规范地方政府债务管理。从2015年起，全省各级政府债务实行限额控制和预算管理。在国务院批准的限额内，省政府可以适度举借政府债务；市(州)、县政府确需举借债务的，由省级政府代为举借，并报同级人大或其常委会批准。政府一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理。政府举借债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。各市(州)、县政府对其举借的债务负有偿还责任，分类落实偿债资金，省级政府对各地举借债务实行不救助原则。建立考核问责机制，将政府性债务指标纳入政绩考核，明确责任主体。
　　(四)加强财政收入管理，完善依法征管机制。
　　12.依法加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收。完善税源控管机制，推进科技治税、综合治税，搭建全省统一涉税信息管理平台，加强税收信用评价体系建设，健全协税护税体系，严厉打击抗税、骗税及逃避缴纳税款等违法行为，提升税收征管能力和效率。2016年全面推行税式支出管理改革，动态掌握税收政策执行情况。全面落实国家各项结构性减税政策，严禁违反法律法规规定和超越权限多征、提前征收或减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理。
　　13.加强非税收入管理。各地区、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。简化行政审批，继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，从严控制新增收费项目，取消法律法规依据不充分、政策效应不明显的收费基金项目。建立常态化收费公示、听证制度，涉企收费实施目录清单管理，目录清单外的收费项目一律停止执行，坚决制止乱收费、乱罚款、乱摊派行为，减轻企业负担。规范国有资产资源有偿使用收入管理，研究建立公共资源出让收益合理共享机制。加强国有资本收益管理，完善政府以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善征缴制度和监督体系，严禁违规减免、缓征或隐匿、滞留、挪用、坐支应缴库的非税收入，严禁通过违规调库、混库等手段虚增收入。
　　14.规范财税优惠政策。坚持税收法定原则，落实国家统一制定的税收优惠政策。对我省已经出台的优惠政策，有规定期限的按规定期限执行，没有规定期限又确需调整的，由财税部门按照把握节奏、确保稳妥的原则，报请省政府批准后设立过渡期，在过渡期内继续执行。各级政府与企业已签订合同中的优惠政策继续有效，待国家有新的政策按其执行，今后对符合国家产业投向，需要研究出台新的财税扶持政策的，应按相关程序报国务院批准后执行。安排财政支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。清理规范并逐步取消以低价出让土地以及与缴纳税收挂钩的先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等形式违规出台的财税优惠政策。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，维护财税法律法规严肃性。
　　(五)深化支出管理改革，调整优化财力配置。
　　15.优化财政支出结构。清理规范重点支出与财政收支增幅、支出规模或生产总值等挂钩事项，一般不再采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容，统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。完善公共服务支出保障机制，全面落实关系群众切身利益的民生政策，做好弱势群体的社会救助、托底保障等工作，稳步提高民生保障水平。完善改革成本支付机制，落实好必要的改革性支出，推动各项改革顺利实施。除国务院、省政府有明确规定外，各级、各部门一律不得将特定领域财政投入情况纳入对下级政府及其部门的政绩考核体系。健全厉行节约长效机制，严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出，降低行政成本。结合国家税费制度改革和法规修订，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。
　　16.清理整合规范专项转移支付。结合事权与支出责任划分，清理压减专项转移支付，严格控制引导类、救济类、应急类专项，切实压减专项数量和资金规模。甄别排查竞争性领域专项，凡属“小、散、乱”以及效用不明显、用于一般竞争性领域的要逐步取消。对使用方向相似、扶持对象相近的专项转移支付予以整合。清理规范预算内基本建设支出，主要用于重要基础设施和公益类项目。加快推进科研经费管理改革，整合优化各类科研专项、基金，以目标成果、绩效考核为导向统筹分配科技资源，构建新型科技计划管理体系。创新竞争性领域专项投入方式，综合采取产业股权投资基金等市场化运作模式或事后补助、间接补助等，推动与金融资本联动，引导带动社会资本增加投入。加快实施政府购买服务，大力推广政府与社会资本合作(PPP)试点工作，吸引社会资本通过特许经营等方式，参与重大基础设施建设和公共服务投资运营。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，做到有进有退，有增有减。
　　17.完善一般性转移支付制度。建立健全一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将其占比提高到60%以上。结合事权和收入划分，属省对市(州)、县补助且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付。对市(州)、县履行本级事权存在财力缺口的，由省级通过一般性转移支付给予补助。中央和省出台增支政策形成的市(州)、县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。完善财政转移支付分配办法，健全完善财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。进一步完善县级基本财力保障机制，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务的基本财力需要。
　　(六)加强预算执行管理，提高财政支出效率。
　　18.做好预算执行工作。硬化预算约束，严格执行人大批准的预算，严禁超预算或无预算支出，严格按程序调整预算。年度执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策；必须出台的，通过预算调整或以后年度预算安排资金。规范预算变更，执行中不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部门的规定办理。严格禁止将任何预算资金违规用于个人住房、交通、接待、子女教育、医疗服务等支出。及时批复部门预算，提高提前下达转移支付比例。接受增加专项转移支付的各级政府应向本级人大或其常委会报告有关情况。完善财政支出进度通报和考评机制，强化各级、各部门预算支出管理责任，提高预算执行的时效性和均衡度。
　　19.推进国库管理制度改革。健全国库单一账户体系，严格控制向部门单位实拨资金，清理取消各级行政单位实有资金基本账户。加强财政专户管理，一律不得新设专项支出财政专户；现有专户除经财政部审核并报国务院批准予以保留的外，其余专户2016年年底前一律取消。严格权责发生制核算范围，除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按规定实行权责发生制核算的有关情况，应当向本级人大常委会报告。加强财政暂付款管理，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
　　20.加强结转结余资金管理。健全结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年度预算的结转资金，应在下一年度用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应作为结余资金管理，其中地方一般公共预算的结余资金，用于补充预算稳定调节基金。对部门、单位连续结转两年以上的财政性项目资金，由同级财政收回统筹使用。将政府性基金项目中结转较多的资金，调入公共预算统筹安排。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，对不需按原用途使用的结转结余资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度通报和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。
　　21.建立权责发生制政府综合财务报告制度。研究制定政府综合财务报告制度改革实施意见、制度规范和应用指南等制度办法，推进建立权责发生制政府综合财务报告制度，全面反映政府所有收支及资产、负债等情况。2015年，编制范围扩大到全省所有县(市、区)，2016年以市(州)为单位编制政府综合财务报告，力争2017年编制全省合并的政府综合财务报告。适时将政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为市(州)、县级政府绩效考核的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。
　　(七)深化预算绩效管理改革，提高财政资金使用绩效。
　　22.实施全过程预算绩效管理。全面构建预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用的全过程绩效管理新机制。加快推进绩效目标管理，绩效目标与部门预算同步编报、审核、批复，对专项资金绩效目标实行前期评审，逐步将所有财政资金安排的项目全部纳入绩效目标管理。扩大重点专项支出绩效评价范围，积极开展重点专项支出中期绩效评价试点。强化省对下财政管理综合绩效考评，合理划分绩效等级，突出政策激励导向作用，提升基层财政管理水平。加强对均衡性转移支付资金安排使用的指导监督，确保投向正确、重点突出。加大对部门的预算绩效评价力度，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，绩效管理范围覆盖到所有预算单位和财政资金，倒逼预算部门增强自我约束，提高资金使用效益。强化评价结果运用，将评价结果作为编制三年财政滚动规划、完善财政政策和科学安排预算的重要依据，对绩效较好的项目优先支持，对绩效较差的项目进行整改、调减或撤销，做到“花钱必问效、无效必问责”.
　　23.积极推行第三方机构独立评价。充分发挥第三方机构评级独立客观的优势，每年选取部分资金规模大、社会关注度高的发展类和民生类项目，采取公开招标方式委托第三方机构开展独立评价。加强对第三方机构的培育、管理和指导，规范委托第三方评价流程和第三方评价行为，健全第三方机构库和专家库，建立第三方机构评价质量考核评估机制，强化第三方机构的责任意识，不断提高评价质量和公信力。
　　24.夯实预算绩效管理基础。加快预算绩效指标和标准体系建设，构建较为科学适用的分级分类绩效评价体系。规范绩效管理操作规程，完善反馈、报告、通报、激励和监督机制，明确质量控制要求，实现管理规范化和标准化。加强绩效信息系统建设和技术支撑，强化对绩效信息的整合、共享和分析。
　　(八)严肃财经纪律，依法规范理财行为。
　　25.坚持依法理财。各地区、各部门要增强法治观念，严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法组织收入、编制预算、管理支出，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。
　　26.健全制度体系。各地区、各部门要增强规范意识，健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、内部控制、责任追究等制度，规范理财行为。落实和强化部门(单位)预算执行的主体责任，健全内控制度，加强部门单位财务资产监督管理，建立行政事业单位财会人员资格审查和准入备案制度，提高财会人员素质。狠抓制度落实，细化管理规定和标准，坚持按制度办事、按程序办事，规范工作流程、严格审批程序，建立科学规范、安全高效的财政管理机制。
　　27.强化责任追究。各地区、各部门要定期检查财经纪律执行情况，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现存在的问题。要强化责任追究，对各种违规违纪行为，依照新预算法和《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规严肃处理。要深入分析财经违法违纪问题产生的原因，强化源头控制，建立健全严肃财经纪律长效机制。
　　三、做好深化预算管理制度改革的实施保障
　　(一)统一思想，加强组织领导。深化预算管理制度改革是推进财税体制改革的重头戏，涉及面广，政策性强，改革任务艰巨而繁重。各地区、各部门要从全省改革发展大局出发，增强责任意识和担当精神，把思想和行动统一到中央改革精神和省委、省政府的决策部署上来。要坚持于法有据、上下衔接，积极推进相关地方法规修订工作，在法治轨道上全力推进预算管理制度改革。要切实加强改革组织领导，落实工作责任，强化协调配合，细化具体措施，务必做到改革上下联动、左右配合、相互衔接、各负其责，确保各项改革措施落实到位。
　　(二)明确责任，落实工作任务。各地区、各部门要切实履行职责，健全工作机制，确保改革顺利实施。各市(州)政府和财政部门要精心组织，周密部署，建立改革台账，逐项细化改革措施，明确完成时间节点，确保2016年预算管理改革取得实质性进展。省财政厅要加强工作指导和统筹协调，妥善解决改革中出现的矛盾和问题。各部门要加强协作，合力推进改革任务落实。各级政府督查部门要跟踪督查，确保落实到位、取得实效。
　　(三)加大宣传，营造改革氛围。各地区、各部门要准确把握改革要义，加强政策解读，凝聚各方共识，在全省形成关心改革、支持改革、推动改革的良好社会环境。要统筹好改革的各个层次和要素，鼓励各地在推进预算公开、改进预算编制、深化支出管理改革、强化绩效管理等重大领域先行先试、大胆创新、率先突破。及时总结推广好经验、好做法，在全省树立和推广做得实、推得开的示范典型，确保改革工作健康有序推进。
　　青海省人民政府
　　2015年7月17日