各市、县(区)人民政府，平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
　　根据新修订的《中华人民共和国预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)，结合我省实际，就深化预算管理制度改革提出如下实施意见。
　　一、深化预算管理制度改革的总体要求
　　全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照全面深化财税体制改革的总体要求，主动适应经济新常态，加快转变政府职能，完善预算体系，创新管理方式，规范收入管理，加强预算编制，推进信息公开，强化财政监督，提高资金绩效，防范财政风险。2015年，预算管理制度改革要取得决定性进展。2016年，基本完成改革的重点工作和任务，建立全面规范、公开透明的预算管理制度。
　　(一)坚持依法理财。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订完善相衔接。健全财政管理制度体系，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平。
　　(二)划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。
　　(三)推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。
　　(四)着力协同推进。既要注重落实全局设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，又要考虑外部环境和制约因素，与行政管理体制改革、地方实际等有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。
　　二、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作
　　(一)完善预算管理体系
　　1.编制全口径预算。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。2015年起，将政府收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，逐步将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支，列入一般公共预算；完善国有资本经营预算制度，逐步实施国有资本收益上缴公共财政，达到国有资本经营预算资金调入一般公共预算的要求。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。逐步将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。
　　2.完善地方预算管理体系。按照“一级政府，一级预算”的原则，建立健全省、设区市、县、乡四级地方预算管理体系。加强乡镇财政队伍建设，规范乡镇预算编制，严格预算执行，硬化预算约束，强化预算监督。
　　3.细化预算编制内容。一般公共预算应当同时编列功能分类和经济分类。其中，功能分类应当细化到项级，基本支出的经济分类应当细化到款级。政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，应当按照功能分类编列到项级。一般性转移支付应当分地区细化；专项转移支付应当分地区、分项目细化。
　　4.健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用，构建内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的预算标准体系。继续完善公用经费综合定额、机关运行经费实物定额和服务标准。进一步优化基本支出和项目支出的保障结构，理顺资金渠道，逐步将经常性业务费中用于基本支出的部分纳入基本支出管理，减少挤占挪用业务费的现象。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。
　　5.建立权责发生制的政府综合财务报告制度。积极开展政府综合财务报告制度改革试点。按照中央部署，适时向本级人大或其常委会报告政府综合财务报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。
　　(二)推进预决算信息公开
　　按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，在已公开政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算的基础上，逐步向社会公开专项转移支付、基层民生支出、地方政府债务、政府采购目录信息、预算绩效、财税政策和规章制度等信息。除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目、按地区公开。除涉密部门外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，部门预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，并逐步细化公开到基本支出和项目支出。研究按照经济分类公开政府预决算和部门预决算，明确反映政府支出的经济性质和具体用途。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有使用财政资金安排的“三公”经费都要公开。预决算信息应当在预决算批准(批复)后的20日内向社会公开。对公开过程中社会关切的问题要做好预案、及时回应，对发现的问题要认真整改、完善制度。
　　(三)改进预算管理和控制
　　1.实行中期财政规划管理。根据国民经济和社会发展规划纲要及宏观调控政策需要，研究编制中期财政规划，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。部门、行业规划涉及财政政策和资金支持的，要与中期财政规划相衔接。中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束下一年度预算，后两年规划指引相应年度预算。2016年起，省级财政部门开展三年滚动财政规划编制试点，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。省直部门及市、县(区)财政部门也要探索编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。
　　2.改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，地方政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。坚持先有预算，后有支出，预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制。经国务院批准，地方一般公共预算、政府性基金预算可以按规定在限额内编制赤字。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。
　　3.建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。地方一般公共预算年度执行中如出现超收，应当用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报省人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；各市、县(区)通过申请省级临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。在还清省级临时救助资金之前，相关市、县(区)原则上不得新增年度收支缺口。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。
　　(四)完善转移支付制度
　　1.优化转移支付结构。按照规范、公平、公开的原则，围绕基本公共服务均等化目标，增加省对市、县(区)的一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；增加对原中央苏区、革命老区和扶贫开发工作重点县的转移支付；省级以上出台增支政策形成的财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。合理划分事权和支出责任，属于省级事权的，主要通过省本级支出安排，少量通过专项转移支付委托市、县(区)承担支出责任，但不得要求市、县(区)配套；属于省和市、县(区)共同事权的，由省和市、县(区)共同分担支出责任；属于市、县(区)事权的，由市、县(区)承担支出责任，省级主要通过一般性转移支付予以支持；少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
　　2.规范专项转移支付管理。继续清理、整合、规范专项转移支付，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。加强竞争性领域的专项转移支付资金管理，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长；改进分配方式，减少行政性分配，通过设立产业股权投资基金等市场化模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。新设立的转移支付资金，要按照专项资金立项程序，制定详细实施规划，明确预期绩效目标、分年度支出预算和初步分配方案，经财政部门审核，报同级政府批准后设立。专项转移支付资金的执行期限为1至3年，执行期满后自动终止。
　　3.完善转移支付下达。进一步提高转移支付预算提前下达比例，其中，按照因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%；按照项目管理分配的专项转移支付，要明确下一年度组织实施的项目。省级应当于11月15日前完成对市、县(区)的转移支付提前下达工作，设区市应当于12月5日前完成对县(市、区)的转移支付提前下达工作。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊事项外，省、设区市本级预算安排的一般性转移支付在本级人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付在60日内正式下达。预算执行中，省级收到中央一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达到市、县(区)或具体预算单位。各部门要提前做好转移支付预算的细化工作，确保在规定时限内完成预算下达工作。财政转移支付通过本级政府财政部门办理，其他部门不得直接给下级政府部门下达或者拨付资金。
　　(五)规范财政收入征管
　　1.加强税收征管。全省税收征管部门要依照法律法规，切实加强税收征管，强化税收入库管理，建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强税收征管协作，各有关部门应当按照《福建省税收保障办法》(省政府令第125号)规定，履行涉税协助义务，通过涉税信息交换平台及时共享涉税信息；税收征管部门应当按照财政部门的要求，通过电子政务平台及时共享收入征管信息；财政部门要按照保密管理的要求，加强收入征管信息的管理。
　　2.加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，取消不合法、不合理的收费基金项目。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。全面推行非税收入收缴和财政票据电子化网络管理改革，将所有非税收入纳入非税收入收缴管理系统管理，确保及时足额缴入国库。
　　3.全面规范税收等优惠政策。除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各级各部门起草其他法规规章、发展规划、区域政策和规范性文件时，不得规定税收等优惠政策，不得突破国家统一的财税制度。未经国务院批准，不能对企业规定财政优惠政策。各级各部门要对已经出台的税收等优惠政策逐项排查，重新规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全省范围内实施；有明确时限的，到期停止执行，未明确时限的，应设定优惠政策实施时限。进一步增强涉企服务意识，提升服务成效，为企业发展和重点项目落地创造便利条件，以服务“高地”替代政策“洼地”。
　　(六)加强预算执行管理
　　1.优化支出结构。认真贯彻落实“八项规定”和“约法三章”，坚持过“紧日子”，严格控制机构编制，推进公务用车制度改革，完善公务卡制度，控制行政运行成本。一般性支出继续保持“零增长”，“三公”经费预算只减不增，不新建政府性楼堂馆所。按照中央部署，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。
　　2.硬化预算约束。严格按照法定期限，及时批复部门预算。各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行，严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金调剂。各级各部门要进一步加强经济形势预判和政策前瞻性研究，科学编制项目预算，避免预算执行频繁变更。预算执行中，除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，各部门新出台的减收增支政策和措施一般从次年开始执行；必须在年内执行的，应当编制预算调整方案，报经本级人大常委会审查批准。严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。
　　3.加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应在下一年用于结转项目的支出；连续2年未用完的结转资金，应作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应补充预算稳定调节基金。各级预算单位在编制年度部门预算时，应将预算编制基期月之前尚未使用的结余资金和需要调整用途的结转资金编入年度部门预算，主动调整用于部门新增项目支出；没有主动编入部门预算的结余结转资金，财政部门将收回统筹安排使用。建立健全预算编制与结余结转资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。对于结余结转资金常年居高不下、使用不力的单位，财政部门应适当缩减以后年度预算拨款规模。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结余结转资金。
　　4.规范国库资金管理。全面清理整顿财政专户，各级一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。除按规定允许列支的国库集中支付年终结余外，各级财政一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应向本级人大常委会报告。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。全面清理已经发生的财政借垫款，应由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
　　5.健全绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，实现预算绩效管理与预算编制、执行和监督的有机结合。逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。
　　6.推进政府购买服务。除法律法规另有规定，以及涉及国家安全、保密事项、行政行为或应当由政府直接提供的事项外，适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的基本公共服务事项，要逐步加大政府购买服务的力度。2015年，政府购买服务试点要覆盖到每一个事业类型。到2020年，在全省基本建立比较完善的政府购买服务制度，形成适应经济社会发展、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。政府购买服务所需资金按照以事定费的原则，在既有财政预算中统筹安排；需要增加资金的，应列入财政预算，严格资金管理。
　　(七)规范政府债务管理
　　1.规范举债融资机制。经国务院批准，省政府可以适度举借政府债务；市、县(区)政府确需举借债务的，由省级政府代为举借。地方政府举债采取政府债券方式。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与基础设施和公用事业项目，政府依法承担授予特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担偿债责任。
　　2.实行规模控制和分类管理。地方政府债务规模实行限额管理，举债规模不得突破批准的限额。全省债务限额由国务院批准。省本级和各市、县(区)年度举债规模，由省财政厅根据各级债务风险、财力状况等因素测算并报省政府批准。地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。为没有收益的公益事业举借的债务为一般债务，通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。为有一定收益的公益事业举借的债务为专项债务，通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。
　　3.限定举债程序和资金用途。省政府根据省本级和各市、县(区)新增债务规模，编制省级预算调整方案报省级人大常委会批准。各市、县(区)政府在省级下达的债务限额内，确定本级新增债务规模，编制预算调整方案报本级人大常委会批准后，提请省级代发债券。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
　　4.建立风险预警及化解机制。省财政厅建立以债务率、新增债务率、偿债率和逾期债务率等为指标的债务风险预警体系，对债务高风险地区实行债务风险提示通报，列入债务高风险提示通报的市、县(区)要积极采取措施，逐步降低债务风险，原则上不得新增债务限额。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。
　　5.建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各市、县(区)政府对本级政府性债务负责任，各设区市政府要加强所辖县(市、区)政府性债务的监管。地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。
　　(八)坚持依法理财
　　1.主动接受监督。各级各部门要严格遵守财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预决算公开，增强政府理财工作的透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。
　　2.健全制度体系。进一步完善预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，扎紧制度的篱笆。要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。
　　3.严肃财经纪律。各级各部门要完善财政资金管理的内控机制，建立责任人制度。严格审批权限，强化权力内部监督，关键岗位设置必须相互分离、相互制约。重大项目、大额资金的分配使用要集体研究、集体决策。各级政府要对本地区各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收等优惠政策行为，要按照预算法等法律法规的规定严肃处理。
　　三、做好深化预算管理制度改革的实施保障工作
　　(一)提高思想认识
　　深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，任务复杂艰巨，面临许多矛盾和困难。各级各部门要从大局出发，进一步提高认识，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，切实履行职责，加强协调配合，认真落实各项改革措施，合力推进预算管理制度改革。要加强宣传引导，做好政策解读，让广大干部群众充分认识改革的目的意义、目标任务、重大措施，统一思想，凝聚共识，形成全社会支持改革、参与改革的舆论环境和良好氛围。
　　(二)注重协同推进
　　预算管理制度改革涉及面广，与其他各项改革关联性强。要密切关注农业、教育、司法、社保等其他领域的改革，加强沟通协调，使各项改革相互配合、相互促进，产生良性互动。要坚持于法有据，确保在法治轨道上推进预算管理制度改革。本意见有关要求需要与法律规定相衔接的，按法律规定的程序做好衔接。
　　(三)落实政策措施
　　省财政厅要抓紧制定深化预算管理制度改革的具体办法，加强政策指导和督促检查，适时开展改革评估工作。省直其他部门要主动把改革纳入本部门工作规划，逐项制定推进改革的时间表和路线图，按时完成改革目标任务。各市、县(区)要结合本地情况，制定具体政策措施和工作方案，切实加强组织领导，确保改革顺利实施。
　　福建省人民政府
　　2015年2月14日