各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　为切实摸清全国政府性债务规模和结构状况，有效防范财政金融风险，国务院决定，由审计署统一组织全国各级审计机关对中央、省、市、县、乡政府性债务情况进行一次全面审计。
　　此次审计是国务院作出的一项重大部署。各地区、各部门要从全局出发，充分认识此项工作的重大意义，加强领导，明确责任，全力支持；各相关单位要积极配合审计工作，及时、完整地提供资料、数据和情况；各级审计机关要周密部署，科学组织，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则，对政府性债务进行认真审核，在规定时间内完成好政府性债务审计任务。
　　附件：全国政府性债务审计工作方案
　　国务院办公厅
　　二○一三年七月二十六日
　　附件：
　　全国政府性债务审计工作方案
　　为做好全国政府性债务审计工作，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》，制定本工作方案。
　　一、审计工作目标
　　此次全国政府性债务审计按照“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”的总体思路，实现以下工作目标：
　　——摸清全国政府性债务的规模、结构及增减变化情况。
　　——反映国务院有关部门和地方各级政府贯彻落实党中央、国务院有关要求，加强政府性债务管理，清理规范地方政府融资平台公司等方面采取的措施、取得的成效和存在的问题。
　　——发现政府性债务举借、管理和使用中出现的新情况和新问题，揭示债务风险隐患。
　　——提出促进加强政府性债务管理，有效防范和化解潜在风险，保障经济持续健康发展的意见和建议。
　　二、审计原则和范围
　　此次审计，要按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则，对政府性债务进行认真审核，每一笔债务都要落实到具体的单位、项目和资金，确保审计结果的真实、准确和完整。
　　此次审计的范围是：中央、省(自治区、直辖市和计划单列市，以下统称省)、市(地、州、盟、区，以下统称市)、县(市、区、旗，以下统称县)、乡(镇、苏木，以下统称乡镇)政府截至2012年底和2013年6月底的政府性债务情况。
　　(一)中央政府性债务。
　　1．中央政府负有偿还责任的债务。一是财政部发行的人民币国债中确定由中央财政资金偿还的债务，境外发行本外币债券，以及统借统还的国际金融组织贷款和外国政府贷款等政府外债。二是人民银行参与金融改革所承担的资产损失。三是应付未付商业银行、资产管理公司共管基金。四是取消政府还贷二级公路收费后由中央财政承担的债务。五是国务院各部门及其所属单位通过举借、拖欠等方式形成，确定由中央财政资金偿还的债务。
　　2．中央政府负有担保责任的债务。一是人民币国债中由中央单位以非财政资金偿还的债务，统借自还的国际金融组织贷款和外国政府贷款等政府外债(不含转贷地方部分)。二是中央汇金公司发行的，由中央财政提供担保的债券。三是国务院各部门及其全额拨款事业单位提供直接或间接担保的债务。四是国务院各部门举借，由非财政资金偿还的债务，视同中央政府担保债务。
　　3．中央政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。即中央所属高校、医院等经费补助事业单位通过举借等方式形成，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且国务院各部门及其全额拨款事业单位未提供担保的债务。
　　新疆生产建设兵团政府性债务的类型及范围参照上述标准确定。
　　此外，了解中国铁路总公司的相关债务和中国进出口银行、农业发展银行等政策性金融机构及国家开发银行发行的金融债情况。
　　(二)省、市、县政府性债务。
　　2011年，全国各级审计机关按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电[2011]6号，以下简称《通知》)要求，对各省、市、县政府截至2010年底的债务情况进行了审计。这次审计要在2011年审计的基础上，重点检查：
　　1．三类债务新增情况。即2011年以来，《通知》规定的地方政府负有偿还责任、担保责任、救助责任三类债务同口径增长变化情况。
　　(1)地方政府负有偿还责任的债务增长情况。是指地方政府(含政府部门和机构，下同)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购(BT)等方式形成的债务中，确定由财政资金(不含车辆通行费、学费等收入)偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。
　　(2)地方政府负有担保责任的债务增长情况。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入(含学费、住宿费等教育收费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。
　　(3)地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务(以下简称其他相关债务)增长情况。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。
　　2．通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。即在《通知》规定的上述三类债务范围之外，通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。其中新的举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等的债务，不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。
　　(三)乡镇债务。
　　一是乡镇基层政权机构建设、农村公共服务体系建设、垫交税费、农村义务教育和其他原因形成的，确定由财政资金偿还的政府负有偿还责任的债务。二是乡镇政府通过举借等方式形成，或乡镇政府、全额拨款事业单位提供担保，由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。三是乡镇所属经费补助事业单位和融资平台公司通过举借等方式形成，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且乡镇政府(含政府部门和机构)及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。
　　三、审计对象
　　此次审计的对象包括：国务院各部门及其所属单位、新疆生产建设兵团，中国铁路总公司，中国进出口银行、中国农业发展银行等政策性银行、国家开发银行等单位；地方各级政府、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司等单位；必要时可向涉及地方政府性债务的其他相关单位和个人进行调查。
　　四、审计内容和重点
　　(一)贯彻落实党中央、国务院要求，加强政府性债务管理取得的成效。客观反映政府性债务资金在支持经济社会发展、改善民生等方面发挥的积极作用，以及2011年以来，国务院有关部门和地方各级政府在加强政府性债务管理方面采取的措施和取得的成效。
　　(二)政府性债务的规模、结构及变化情况。摸清截至2012年底和2013年6月底，中央及地方各级政府性债务规模，以及债务人、债务来源和债务资金投向等结构情况；对比分析2011年以来省、市、县政府性债务规模及结构的增长变化情况(2010年底地方政府性债务规模及结构以2011年全国地方政府性债务审计结果为准)。
　　(三)政府性债务风险变化情况。
　　1．分析政府性债务总体风险变化情况。一是运用负债率(年末债务余额占GDP的比率)、债务率(年末债务余额占当年综合财力的比率)、偿债率(当年偿还债务本息占当年综合财力的比率)等指标，分析全国政府性债务的风险情况；二是运用债务率、偿债率、逾期债务率(年末逾期债务额占年末债务总余额的比重)和借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占当年偿还债务本金总额的比重)等指标，对比分析2011年以来省、市、县政府性债务风险的增长变化情况。
　　2．分析重点行业和单位政府性债务风险变化情况。一是分析以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况。二是分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的政府性债务规模及偿债风险变化情况。三是分析地方政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力和偿债风险变化情况。
　　(四)政府性债务举借、管理和资金使用情况。
　　1．审查政府性债务管理情况。政府性债务管理制度是否健全，是否实行归口管理，财政部门《地方政府性债务管理系统》数据是否真实、完整，风险预警和控制机制是否建立完善，是否按照国务院要求清理规范地方政府融资平台公司。
　　2．审查政府性债务举借情况。2011年以来，有关单位在政府性债务举借过程中，有无以虚假或不合法的抵(质)押物、高估抵押物价值违规贷款，弄虚作假发行企业债券和中期票据等债券的问题；各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接和间接担保等问题；乡镇政府2006年以后有无违规举借政府性债务的问题。重点关注有关单位有无以信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款，以及向企业法人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况。
　　3．审查政府性债务资金使用情况。有无违反国家产业政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”(高耗能、高污染、产能过剩)行业，违规进入资本市场、房地产市场，投资建设“形象工程”、楼堂馆所，未按合同规定用途使用债务资金等问题，有无债务资金闲置浪费等问题。
　　(五)审计意见和建议。
　　针对审计发现的主要问题，提出审计建议，促进完善政府性债务管理制度，建立规范的举债融资机制，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，有效防范和化解潜在风险，维护财政和金融安全，促进经济持续健康发展。
　　五、工作要求
　　(一)统一思想，提高认识。全面摸清全国政府性债务的规模、结构和风险状况，有助于各级政府准确地掌握情况、研判风险，进一步规范政府性债务管理；对于稳增长、防通胀、控风险，促进经济持续健康发展也具有十分重大的意义。国务院各部门、地方各级政府、各级审计机关要充分认识此项工作的重要性，牢固树立大局意识，以高度的政治责任感，克服一切困难，优质高效地完成任务。
　　(二)精心组织，确保质量。本次全国政府性债务审计由审计署统一组织全国各级审计机关实施。审计署要于7月下旬统一向国务院各部门、各省(自治区、直辖市和计划单列市)政府、新疆生产建设兵团发送审计通知书；8月1日前开始审计，10月中旬前向国务院提交审计报告。各级审计机关要认真执行审计法律法规，确保审计质量，按要求完成好审计任务，如实、全面报告审计情况。
　　(三)加强协作，及时沟通。各地区、各部门要积极支持、配合审计机关做好审计工作，提供真实、完整的资料、数据和情况。国务院各部门负责统一组织本部门及其所属单位政府性债务的清查，并于8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署。审计署要加强组织领导和工作指导，各审计机关要及时向审计署报告工作进展情况、发现的主要问题和其他重大事项。
　　(四)依法审计，严守纪律。各级审计机关要严格执行各项廉政规定和审计纪律，切实做到依法审计、文明审计。审计中要严格遵守保密纪律，未经审计署批准，任何单位和个人不得对外披露审计情况和审计数据。
　　审计具体实施方案及相关报表由审计署另行制定。